สัญญาเป็นการแสดงเจตนาทำข้อตกลงที่มีการกำหนดสิทธิและหน้าที่ระหว่างคู่สัญญา ซึ่งหากฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งทำผิดสัญญาโดยไม่ปฏิบัติตามที่ได้ตกลงกันไว้ อาจจะต้องเสียค่าปรับ ถูกบอกเลิกสัญญา หรืออาจถูกลงโทษ ตามข้อกําหนดที่ได้ตกลงไว้ในสัญญา ซึ่งคู่สัญญาฝ่ายผู้รับจ้างในสัญญาทางปกครองต้องปฏิบัติไปตามกฎระเบียบอย่างเคร่งครัด เนื่องจากการทําสัญญากับทางราชการมีกฎหมายกําหนด ระเบียบ ขั้นตอน และหลักเกณฑ์ในการปฏิบัติอย่างชัดเจน ซึ่งบางกรณี การที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งไม่สามารถปฏิบัติไปตามข้อตกลงที่ได้ตกลงกันไว้อาจไม่ได้เกิดขึ้นจากคู่สัญญาฝ่ายนั้นแต่เพียงฝ่ายเดียว แต่อาจเกิดขึ้นจากเหตุสุดวิสัยบางประการ ซึ่งในกรณีที่เกิดเหตุสุดวิสัยขึ้นกฎหมายได้กําหนดให้หัวหน้าส่วนราชการมีอํานาจที่จะพิจารณาอนุญาตขยายระยะเวลาดําเนินการตามสัญญาได้
ส่วนกรณีใดจะถือว่าเป็นเหตุสุดวิสัยอันอาจขยายระยะเวลาได้นั้น ศาลปกครองได้เคยวินิจฉัยในเรื่องดังกล่าวไว้ว่า เหตุการณ์ความไม่สงบที่เกิดขึ้นใน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ มีความรุนแรงจนเป็นเหตุให้ผู้ประกอบการรับเหมาซึ่งรวมทั้งผู้ฟ้องคดีประสบปัญหาการขาดแคลนแรงงานที่จะเข้าทํางานในพื้นที่ก่อสร้างจริง ถือเป็นเหตุสุดวิสัยที่สามารถขอขยายเวลาการทำงานตามสัญญาออกไปได้
คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 260/2552 คดีนี้ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นซองประกวดราคาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ว่าการอําเภอบันนังสตา จังหวัดยะลาและได้ลงนามในสัญญาจ้างกับผู้ถูกฟ้องคดีเมื่อวันที่ 22 มีนาคม 2547 วงเงินค่าก่อสร้าง 7,980,000 บาท รวมทั้งได้นําหนังสือค้ําประกันของธนาคารดีบีเอส ไทยทนุจํากัด (มหาชน) จํานวน 399,000 บาท มอบให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา โดยต้องเริ่มทํางานภายในวันที่ 23 มีนาคม 2547 และต้องทําให้เสร็จสมบูรณ์ภายในวันที่ 17 พฤศจิกายน 2547 ซึ่งในสัญญาจ้างดังกล่าวได้กําหนดว่าถ้าผู้รับจ้างมิได้ลงมือทํางานภายในกําหนดเวลาหรือไม่สามารถทํางานให้แล้วเสร็จตามกําหนดเวลา ผู้ว่าจ้างมีสิทธิยกเลิกสัญญาและมีสิทธิจ้างผู้รับจ้างรายใหม่เข้าทํางาน รวมทั้งมีสิทธิริบหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา ภายหลังจากที่ทําสัญญาแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่ได้เข้าทํางานภายในระยะเวลาที่กําหนด นายอําเภอบันนังสตาในฐานะผู้รับมอบอํานาจจากผู้ถูกฟ้องคดีจึงจัดทําหนังสือเร่งรัดให้ผู้ฟ้องคดีเข้าดําเนินการก่อสร้างตามสัญญา แต่ผู้ฟ้องคดีขอสงวนสิทธิขยายระยะเวลาการก่อสร้างโดยอ้างว่าสถานการณ์ความไม่สงบที่เกิดขึ้นในภาคใต้ทําให้แรงงานไม่ยอมเข้าทํางานในพื้นที่ ผู้ถูกฟ้องคดีเห็นว่า เหตุดังกล่าวมิใช่เหตุอันอาจขอขยายระยะเวลาได้แต่เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีขาดสภาพคล่องทางการเงิน จึงได้ขอให้ผู้ฟ้องคดีเร่งก่อสร้างให้แล้วเสร็จตามสัญญา ผู้ฟ้องคดีจึงได้มีหนังสือยืนยันความรับผิดชอบในการทํางาน แต่เมื่อถึงกําหนดก็ไม่ได้เข้าดําเนินการก่อสร้าง ผู้ถูกฟ้องคดีจึงมีหนังสือบอกเลิกสัญญาจ้างและขอสงวนสิทธิในการริบเงินประกันตามสัญญากับผู้ฟ้องคดี หลังจากนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีได้อนุมัติให้อําเภอบันนังสตาดําเนินการจ้างก่อสร้างอาคารที่ว่าการโดยวิธีพิเศษ แต่ไม่มีผู้ประกอบการรายใดสนใจรับงานก่อสร้างอาคารดังกล่าว นอกจากนี้ยังปรากฏข้อเท็จจริงว่าก่อนหน้านี้ผู้ถูกฟ้องคดีได้ทําการสํารวจว่ามีผู้ประกอบการรับเหมาที่อยู่ในข่ายได้รับผลกระทบการขาดแคลนแรงงานจากปัญหาความไม่สงบเรียบร้อยที่เกิดขึ้นหรือไม่ ซึ่งผลปรากฏว่ามีผู้รับเหมายื่นคําร้องขอขยายระยะเวลาการก่อสร้างหรือขอต่ออายุสัญญาจ้างหรือของดหรือลดค่าปรับ ผู้ฟ้องคดีจึงเห็นว่าผู้ถูกฟ้องคดีไม่อาจริบหลักประกันได้เนื่องจากการที่ไม่อาจปฏิบัติตามสัญญาเป็นเพราะเกิดเหตุการณ์ความไม่สงบในพื้นที่ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ทําให้คนงานไม่กล้าเข้าไปทํางานในพื้นที่ ซึ่งเป็นเหตุการณ์ที่อยู่นอกเหนือการควบคุมของผู้ฟ้องคดี
ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 ข้อ 139 วรรคหนึ่ง กําหนดว่า การงดหรือลดค่าปรับให้แก่คู่สัญญาหรือขยายระยะเวลาทําการตามสัญญาหรือข้อตกลง ให้อยู่ในอํานาจของหัวหน้าส่วนราชการที่จะพิจารณาได้ตามจํานวนที่มีเหตุเกิดขึ้นจริงเฉพาะกรณีดังต่อไปนี้ (1) เหตุเกิดจากความผิดหรือความบกพร่องของส่วนราชการ (2) เหตุสุดวิสัย (3) เหตุเกิดจากพฤติการณ์อันหนึ่งอันใดที่คู่สัญญาไม่ต้องรับผิดตามกฎหมาย เมื่อปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดียอมรับว่าได้เกิดเหตุการณ์ความไม่สงบในพื้นที่ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้จริง กรณีจึงมีเพียงปัญหาที่ต้องพิจารณาว่าเหตุการณ์ดังกล่าวมีความรุนแรงจนเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถจัดหาคนงานเข้าทํางานในพื้นที่ก่อสร้างได้จริงหรือไม่ ซึ่งเมื่อผู้ถูกฟ้องคดีได้ทําการสํารวจแล้วพบว่า ผู้ประกอบการรับเหมาเกือบทั้งหมดอยู่ในข่ายได้รับผลกระทบการขาดแคลนแรงงานจากปัญหาความไม่สงบที่เกิดขึ้น นอกจากนี้เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีบอกเลิกสัญญากับผู้ฟ้องคดีก็ปรากฏว่าไม่มีผู้ประกอบการรายใดสนใจที่จะรับงานก่อสร้างดังกล่าว โดยต่างให้เหตุผลว่า พื้นที่ก่อสร้างเป็นพื้นที่ล่อแหลมเสี่ยงภัย คนงานก่อสร้างไม่กล้าเข้าทํางาน หรือพักอาศัยในสถานที่ก่อสร้าง ดังนั้น เมื่อพิจารณาจากข้อเท็จจริงดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า การที่ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถรับงานจ้างก่อสร้างอาคารที่ว่าการอําเภอบันนังสตา ไม่ได้มีสาเหตุสําคัญมาจากเรื่องงบประมาณที่ไม่เพียงพอแต่เพียงประการเดียว และข้อเท็จจริงดังกล่าวเพียงพอที่จะรับฟังได้ว่าเหตุการณ์ความไม่สงบที่เกิดขึ้น มีความรุนแรง จนเป็นเหตุให้ผู้ประกอบการรับเหมาซึ่งรวมทั้งผู้ฟ้องคดีประสบปัญหาการขาดแคลนแรงงานที่จะเข้าทํางานในพื้นที่ก่อสร้างจริง ประกอบกับเหตุการณ์ดังกล่าวเป็นเหตุการณ์ที่ผู้ฟ้องคดีไม่อาจป้องกันได้ แม้จะได้จัดการระมัดระวังตามสมควร อันพึงคาดหมายได้จากบุคคลในฐานะและภาวะเช่นผู้ฟ้องคดี กรณีจึงถือได้ว่าเป็นเหตุสุดวิสัยตามนัยข้อ 139 วรรคหนึ่ง ของระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 และของสัญญาจ้าง เมื่อผู้ฟ้องคดีมีหนังสือแจ้งเหตุสุดวิสัยดังกล่าวให้ผู้ถูกฟ้องคดีทราบและขอขยายระยะเวลาการก่อสร้างตามสัญญาจ้าง ผู้ถูกฟ้องคดีชอบที่จะพิจารณาขยายระยะเวลาให้แก่ผู้ฟ้องคดี การที่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่พิจารณาขยายระยะเวลาและบอกเลิกสัญญาจ้างกับผู้ฟ้องคดี รวมทั้งริบเงินหลักประกันจากธนาคารผู้ค้ำประกันจึงเป็นการไม่ชอบตามระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535
