คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
สัญญาที่ได้จัดทำขึ้นโดยมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่รัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเขาดำเนินการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542
เมื่อเป็นสัญญาทางปกครองแล้ว คู่สัญญาฝ่ายเอกชนมีหน้าที่จะต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามสัญญาโดยเคร่งครัด เว้นแต่การปฏิบัติตามสัญญาไม่อาจทำได้เนื่องจากเหตุสุดวิสัย หากคู่สัญญาฝ่ายเอกชนไม่ปฏิบัติตามสัญญาแล้ว รัฐหรือคู่สัญญาฝ่ายปกครองย่อมมีอำนาจในการบังคับให้มีการปฏิบัติตามสัญญา กำหนดค่าปรับ หรือบอกเลิกสัญญาเสียได้
คดีปกครองเกี่ยวกับข้อพิพาทในสัญญาทางปกครองที่เอกชนซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งได้ตกลงเข้าทำสัญญากับรัฐในการดำเนินการสร้างสิ่งก่อสร้างอันเป็นสิ่งสาธารณูปโภค แต่การก่อสร้างไม่สามารถดำเนินการให้แล้วเสร็จภายในกำหนดเวลาที่ได้ตกลงไว้ในสัญญา เนื่องจากสถานที่ก่อสร้างไม่มีความพร้อมในการดำเนินการก่อสร้างได้ กรณีเช่นนี้จะถือว่าเอกชนเป็นฝ่ายผิดสัญญาและรัฐสามารถบอกเลิกสัญญาได้หรือไม่ ?
ข้อเท็จจริงคดีนี้ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 (จังหวัดสงขลา) ได้ทำสัญญาว่าจ้างผู้ฟ้องคดี ซึ่งเป็นบริษัทเอกชนให้ดำเนินการก่อสร้างสิ่งก่อสร้างบนเกาะหนู จงหวัดสงขลา ได้แก่ ทางเดินชมธรรมชาติ ศาลาอเนกประสงค์ และบ้านพักข้าราชการ เพื่อเป็นการปรับปรุงภูมิทัศน์ ในการสนับสนุนโครงการส่งเสริมและพัฒนาการท่องเที่ยวเชิงอนุรักษ์ของจังหวัด โดยกำหนดระยะเวลาในการเริ่มดำเนินการและระยะเวลาแล้วเสร็จไว้อย่างชัดเจน แต่ผู้ฟ้องคดีไม่ได้เริ่มงานที่รับจ้างตามกำหนดเวลา จึงได้มีหนังสือเร่งรัดไปยังผู้ฟ้องคดี
ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือแจ้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 (สถาบันวิจัยการเพาะเลี้ยงสัตว์น้ำชายฝั่ง) และผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ไม่สามารถกำหนดตำแหน่งการก่อสร้างตามสัญญาจ้างที่แน่นอนได้และพื้นที่จะทำการก่อสร้างยังไม่ได้รับอนุญาตจากกองทัพเรือ ประกอบกับการก่อสร้างต้องมีการเปลี่ยนแปลงสภาพพื้นที่โดยการตัดต้นไม้จำนวนมาก การขุดตัดหน้าดินและที่สําหรับทิ้งดิน หากดำเนินการไปโดยไม่ได้รับการยืนยันที่ชัดเจน อาจถูกร้องเรียนได้ ผู้ฟ้องคดีจึงขอแจ้งหยุดงาน
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เห็นว่า ในชั้นการประกวดราคาตามสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีได้ไปดูสถานที่และเจ้าหน้าที่ได้ชี้จุดก่อสร้างแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่ได้ทักท้วง จนมีการลงนามในสัญญา ส่วนการขออนุญาตใช้พื้นที่ได้ดำเนินการแล้วและเป็นหน้าที่ของส่วนราชการที่จะประสานงานกันเอง จึงขอให้ลงมือก่อสร้างโดยด่วน แต่เมื่อผู้ฟ้องคดีไม่ได้ดำเนินการใดๆ ตามสัญญาจ้าง จึงได้มีหนังสือแจ้งยกเลิกสัญญาและริบเงินประกัน
ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า ไม่ได้ทำผิดสัญญา เพราะผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยังไม่ได้ส่งมอบพื้นที่ให้แก่ผู้ฟ้องคดี การบอกเลิกสัญญาและริบเงินประกันจึงเป็นการกระทำที่ไม่ถูกต้อง จึงฟ้องคดีต่อศาลปกครองขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 คืนเงินประกันแก่ผู้ฟ้องคดี
ปัญหามีว่า การที่ผู้ฟ้องคดีไม่ดำเนินการก่อสร้าง เนื่องจากคู่สัญญาฝ่ายปกครองไม่ส่งมอบพื้นที่ เป็นการกระทำผิดสัญญาที่คู่สัญญาฝ่ายปกครองสามารถบอกเลิกสัญญาและริบเงินประกันตามสัญญาได้หรือไม่?
โดยสัญญาที่ได้จัดทำขึ้นระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ในฐานะผู้ว่าจ้างกับผู้ฟ้องคดีในฐานะผู้รับจ้างได้กำหนดระยะเวลาแล้วเสร็จและกำหนดสิทธิของผู้ว่าจ้างในการบอกเลิกสัญญาไว้ว่า ผู้รับจ้างจะต้องเริ่มทำงานและทำงานที่รับจ้างให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลาที่กาหนด หากผู้รับจ้างไม่ได้เริ่มทำงานภายในกำหนดเวลาหรือไม่สามารถทำงานให้แล้วเสร็จตามกำหนดเวลา ผู้ว่าจ้างมีสิทธิที่จะบอกเลิกสัญญาได้ โดยผู้ว่าจ้างมีสิทธิริบเงินประกันการปฏิบัติตามสัญญาทั้งหมดหรือบางส่วนตามแต่จะเห็นสมควร
ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า สถานที่ก่อสร้างตามสัญญาเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ขึ้นทะเบียนเป็นของกระทรวงกลาโหมเพื่อประโยชน์ด้านยุทธศาสตร์ของกองทัพเรือ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ได้รับอนุญาตให้ใช้ที่ดินบางส่วนเป็นสถานที่วิจัยและเพาะเลี้ยงสัตวน้ำชายฝั่ง โดยไม่ปรากฏหลักฐานว่าได้รับอนุญาตให้ก่อสร้างสิ่งก่อสร้างแต่อย่างใด การได้รับอนุญาตดังกล่าวถือเป็นเพียงการอนุญาตในเรื่องทั่วๆไป และเป็นคนละกรณีกับการขออนุญาตก่อสร้างสิ่งปลูกสร้างตามสัญญาจ้าง กรณีจึงต้องดำเนินการขออนุญาตก่อสร้างก่อนดำเนินการก่อสร้างตามสัญญาจ้าง
นอกจากนี้เมื่อผู้ฟ้องคดีจะเข้าดำเนินการก่อสร้างตามสัญญา เจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ก็ไม่สามารถกำหนดตำแหน่งของสถานที่ก่อสร้างที่แน่นอนให้แก่ผู้ฟ้องคดีได้ รวมทั้งมีอุปสรรคอื่นๆ คือ สถานที่ก่อสร้างต้องตัดต้นไม้จำนวนมาก และต้องตัดดินเชิงลาดบนเกาะหนูหลายลูกบาศก์เมตร แต่ไม่มีที่สำหรับทิ้งดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ในฐานะผู้รับมอบอำนาจจากกรมประมง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ในฐานะผู้ใช้พื้นที่บริเวณที่จะมีการก่อสร้างย่อมมีหน้าที่ต้องดำเนินการใดๆ เพื่อให้พื้นที่ก่อสร้างมีความพร้อมที่จะให้ผู้ฟ้องคดีเข้าดำเนินการตามสัญญาจ้างดังกล่าว
การที่ผู้ถูกฟ้องคดีท้ังสองยังไม่ได้รับอนุญาตจากกองทัพเรือให้ก่อสร้างสิ่งก่อสร้างตามสัญญาจ้างกรณีจึงถือได้ว่าสถานที่ก่อสร้างยังไม่มีความพร้อมที่จะส่งมอบให้ผู้ฟ้องคดีในฐานะผู้รับจ้างลงมือก่อสร้างตามสัญญาจ้างได้ และการที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่สามารถกำหนดตำแหน่งสถานที่ก่อสร้างที่แน่นอนได้จึงเป็นปัญหาสำคัญที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองต้องแก้ไขตามสัญญาจ้างเสียก่อน
ดังนั้น การที่ผู้ฟ้องคดียังไม่ได้ลงมือทำงานที่รับจ้างตามสัญญาจ้างจึงเกิดจากผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง โดยผู้ฟ้องคดีไม่ได้ผิดสัญญาจ้างแต่อย่างใด และเมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 บอกเลิกสัญญาจ้างและริบเงินประกันตามสัญญา จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยข้อสัญญาจ้าง
พิพากษาให้คืนเงินประกันตามสัญญาให้แก่ผู้ฟ้องคดีภายใน 60 วันนับแต่วันที่มีคำพิพากษา
(คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 1077/2558)
***สำหรับคู่สัญญาฝ่ายปกครองและคู่สัญญาฝ่ายเอกชน เกี่ยวกับสัญญาทางปกครองโดยต่างฝ่ายต่างมีสิทธิและหน้าที่ที่จะต้องผูกพันตนให้เป็นไปตามสัญญาที่ได้ตกลงกันไว้โดยคู่สัญญาฝ่ายเอกชนมีหน้าที่ประการสําคัญที่จะต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามสัญญาอย่างเคร่งครัด และต้องยอมรับเอกสิทธิ์ของคู่สัญญาฝ่ายปกครองที่มีอํานาจในการควบคุมบังคับการให้มีการปฏิบัติตามสัญญารวมทั้งมีอำนาจในการสั่งปรับ สั่งให้ชดใช้ค่าเสียหาย หรือบอกเลิกสัญญาได้ หากคู่สัญญาฝ่ายเอกชนไม่เริ่มปฏิบัติงาน ปฏิบัติงานไม่ทันตามกำหนดเวลา หรือผิดสัญญาไม่ปฏิบัติงานให้เป็นไปตามสัญญาที่ได้ตกลงกันไว้ อย่างไรก็ตาม หากในกรณีเกิดปัญหาอุปสรรคจากการกระทําหรืองดเว้นการกระทําของคู่สัญญาฝ่ายปกครองและเหตุแห่งการนั้นได้ส่งผลกระทบต่อการดําเนินการตามสัญญาของคู่สัญญาฝ่ายเอกชนแล้ว การที่คู่สัญญาฝ่ายเอกชนไม่สามารถดําเนินการให้บรรลุผลตามสัญญาย่อมไม่ถือเป็นการกระทําผิดสัญญาแต่อย่างใด และคู่สัญญาฝ่ายปกครองย่อมไม่อาจบอกเลิกสัญญาและริบเงินประกันตามสัญญาของคู่สัญญาฝ่ายเอกชนได้
