การกำหนดค่าทดแทนที่ดินที่ถูกเวนคืนซึ่งอยู่ในทําเลเดียวกัน แต่ได้ค่าทดแทนแตกต่างกัน ย่อมไม่เป็นธรรมต่อเจ้าของที่ดิน

 

     กรณีที่บางท่านอาจจะเป็นผู้ที่มีบ้านและที่ดินอยู่ในแนวเขตเวนคืนซึ่งต้องถูกบังคับซื้อที่ดิน เพื่อดําเนินโครงการต่างๆของรัฐ การได้รับค่าทดแทนที่เป็นธรรมนั้นนับเป็นสิ่งที่สําคัญยิ่งสําหรับผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการจัดทําบริการสาธารณะของรัฐ

     ตัวอย่างคดีซึ่งพิพาทกันด้วยเรื่องการกําหนดค่าทดแทนจากการเวนคืนที่ดิน เป็นกรณีที่ดิน ๒ แปลง ซึ่งตั้งอยู่ในทําเลเดียวกัน แต่เมื่อยื่นอุทธรณ์ขอให้เพิ่มค่าทดแทน ปรากฏว่าที่ดินแปลงหนึ่งได้ค่าทดแทนเพิ่ม แต่อีกแปลงกลับไม่ได้ค่าทดแทนเพิ่ม ซึ่งดูจะไม่เป็นธรรมต่อเจ้าของที่ดิน

     เรื่องนี้ ผู้ฟ้องคดีเป็นทายาทและเป็นผู้จัดการมรดกของนาย ช. ซึ่งมีกรรมสิทธิ์ในที่ดินมีโฉนด แต่อยู่ในแนวเขตเวนคืนบางส่วน มีเนื้อที่เกือบ ๒ ไร่ โดยแบ่งเป็น ๒ ส่วน ส่วนแรก ติดทางสาธารณประโยชน์ กําหนดราคาค่าทดแทน ราคาไร่ละ ๑๒๐,๐๐๐ บาท และส่วนที่สอง ไม่ติดทางสาธารณประโยชน์ กําหนดราคาค่าทดแทน ราคาไร่ละ ๘๐,๐๐๐ บาท รวมค่าทดแทนที่ดินของผู้ฟ้องคดีเนื้อที่ ๑ ไร่ ๓ งาน ๓๖ ตารางวา เป็นเงิน ๓๕๔,๔๖๐ บาท ผู้ฟ้องคดีไม่พอใจราคาค่าทดแทนดังกล่าว จึงมีหนังสืออุทธรณ์ขอให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒) เพิ่มค่าทดแทนที่ดินให้แก่ตน แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่เพิ่มค่าทดแทนให้เนื่องจากเห็นว่าค่าทดแทนเหมาะสมและเป็นธรรมแล้ว ผู้ฟ้องคดีจึงนําคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง เพื่อขอให้กรมชลประทาน (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑) กําหนดค่าทดแทนที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีเพิ่มขึ้นอีกเป็นเงินจํานวน ๑,๘๗๖,๘๐๐ บาท

     ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์เงินค่าทดแทนกําหนดหลักเกณฑ์การพิจารณาโดยแบ่งผู้อุทธรณ์ออกเป็น ๕ กลุ่ม และมีมติให้เพิ่มค่าทดแทนเฉพาะกลุ่มที่ ๕ (อุทธรณ์โดยอ้างอิงหลักฐานการได้มาตามสัญญาซื้อขายและจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม) และไม่เพิ่มค่าทดแทนให้แก่กลุ่มที่ ๑ ถึงกลุ่มที่ ๓ รวมถึงผู้ฟ้องคดีซึ่งอยู่ในกลุ่มที่ ๑ (อุทธรณ์โดยอ้างอิงราคาซื้อขายปกติในท้องตลาด แต่ไม่มีเอกสารอ้างอิง) เนื่องจากเห็นว่าราคาค่าทดแทนที่ได้รับเหมาะสมแล้ว ส่วนกลุ่มที่ ๔ มีมติไม่รับอุทธรณ์ เนื่องจากเป็นการยื่นอุทธรณ์โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งได้ปรากฏในรายงานการประชุมคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ฯ ว่า ที่ดินของผู้อุทธรณ์ในกลุ่มที่ ๕ ของบริษัท ร. ได้รับค่าทดแทนที่ดินเพิ่มขึ้นอีกไร่ละ ๒๐,๐๐๐ บาท จากเดิมไร่ละ ๘๐,๐๐๐ บาท เป็นไร่ละ ๑๐๐,๐๐๐ บาท โดยพิจารณาจากหลักฐานการได้มาโดยการซื้อขายตามหนังสือสัญญาขายที่ดินและจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม ซึ่งที่ดินดังกล่าวอยู่ในบัญชีกําหนดราคาค่าทดแทนที่ดินในโซนและบล็อกเช่นเดียวกับที่ดินของผู้ฟ้องคดีในส่วนเนื้อที่ ๑ ไร่ ๘๖ ตารางวา ซึ่งไม่ติดถนน และใช้ประโยชน์จากที่ดินในการทําการเกษตรเหมือนกัน แต่ที่ดินของผู้ฟ้องคดีในส่วนดังกล่าวไม่ได้รับค่าทดแทนเพิ่ม เนื่องจากคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ฯ อ้างว่าผู้ฟ้องคดีไม่มีเอกสารอ้างอิงราคาซื้อขายปกติในท้องตลาดมาแสดง
     จากข้อเท็จจริงดังกล่าวเห็นได้ว่า ที่ดินทั้ง ๒ แปลงตั้งอยู่ในโซนและบล็อกเดียวกัน และเมื่อพิจารณาแผนที่แสดงที่ตั้งบริเวณที่ดินของผู้ฟ้องคดีในส่วนดังกล่าวกับที่ดินของบริษัท ร. ต่างก็ไม่ติดทางสาธารณประโยชน์เหมือนกัน ที่ดินของผู้ฟ้องคดีจึงไม่ได้มีสภาพและที่ตั้งที่ด้อยกว่าหรือแตกต่างกับที่ดินของบริษัท ร. แต่อย่างใด การกําหนดราคาค่าทดแทนที่ดินของผู้ฟ้องคดีกับที่ดินของบริษัท ร. จึงไม่ควรแตกต่างกัน  เมื่อมีการพิจารณาอุทธรณ์เพิ่มค่าทดแทนที่ดินให้กับบริษัท ร. เนื่องจากมีหลักฐานการได้มาโดยการซื้อขายตามหนังสือสัญญาขายที่ดินและจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม แต่ไม่พิจารณาเพิ่มค่าทดแทนให้แก่ผู้ฟ้องคดีเนื่องจากไม่มีเอกสารอ้างอิงราคาซื้อขายปกติในท้องตลาดมาแสดง โดยไม่ได้พิจารณาถึงสภาพและที่ตั้งของที่ดินทั้ง ๒ แปลง ซึ่งไม่แตกต่างกันประกอบด้วย จึงถือว่าไม่ได้กําหนดค่าทดแทนการเวนคืนที่ดินโดยคํานึงถึงหลักเกณฑ์ตามมาตรา ๔๒ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และมาตรา ๒๑ วรรคหนึ่ง (๑) ถึง (๕) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ (ซึ่งใช้บังคับขณะนั้น) ครบถ้วนทั้งมาตรา ซึ่งกําหนดให้คํานึงถึงสภาพและที่ตั้งของที่ดินประกอบด้วย
     กรณีจึงเป็นการกําหนดค่าทดแทนที่ดินเฉพาะสวน (เนื้อที่ ๑ ไร่ ๘๖ ตารางวา) ให้แก่ผู้ฟ้องคดีโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่เหมาะสม และไม่เป็นธรรม ดังนั้น ค่าทดแทนที่ดินในส่วนดังกล่าวจึงควรมีราคาไร่ละ ๑๐๐,๐๐๐ บาท ผู้ฟ้องคดีจึงต้องได้รับเงินค่าทดแทนการเวนคืนที่ดินเพิ่มอีกจํานวน ๒๔,๓๐๐ บาท (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๑๔๖/๒๕๖๔)

ที่ดินถูกเขตเดินสายไฟฟ้าแรงสูงพาดผ่าน ทำให้ที่ดินราคาตกทั้งแปลง ค่าทดแทนที่ได้รับต้องเป็นธรรม

 
     กรณีเจ้าของที่ดินแปลงใหญ่ซึ่งถูกเขตเดินสายไฟฟ้าพาดผ่านในลักษณะถูกแบ่งออกเป็นสองแปลง ทําให้ที่ดินส่วนที่เหลือไม่อาจใช้ประโยชน์ได้เต็มที่ เนื่องจากไม่เหมาะที่จะก่อสร้างเป็นที่พักอาศัยหรืออาคารบางประเภท อันก่อให้เกิดอุปสรรคและข้อจํากัดในการใช้ประโยชน์จากที่ดิน และทําให้มูลค่าของที่ดินลดลงทั้งแปลง อีกทั้งค่าทดแทนที่ได้รับก็ไม่น่าพึงพอใจ เจ้าของที่ดินดังกล่าวย่อมมีสิทธินำคดีมาฟ้องศาลปกครองได้

     ข้อเท็จจริงเรื่องนี้ เป็นกรณีที่การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ได้ก่อสร้างสายส่ง
ไฟฟ้า 500 กิโลโวลต์ และเดินสายไฟฟ้าพาดผ่านกลางที่ดินของผู้ฟ้องคดี เนื้อที่ 14 ไร่ 3 งาน 53.6 ตารางวา โดย กฟผ. ได้จ่ายค่าทดแทนที่ดินกรณีถูกเขตเดินสายไฟฟ้า ตามหลักการเดียวกันกับกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ที่ใช้บังคับขณะนั้น เนื่องจากพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2511 มิได้กําหนดหลักเกณฑ์การคํานวณค่าทดแทนดังกล่าวไว้ ซึ่งการจ่ายค่าทดแทนดังกล่าวจะจ่ายให้ไม่เต็มจํานวน โดยคิดเป็นอัตราร้อยละของราคาที่ดินที่กําหนด เพราะมิได้มีการโอนกรรมสิทธิ์ในที่ดินส่วนที่ถูกเขตเดินสายไฟฟ้า ทั้งนี้ กฟผ. ได้กําหนดหลักเกณฑ์ในการจ่ายค่าทดแทนตามประเภทการทําประโยชน์ในที่ดิน กล่าวคือ 
     1. ที่ตั้งเสาไฟฟ้า จ่ายค่าทดแทนให้ในอัตราร้อยละ 100 ของราคาที่ดินที่กําหนด 
     2. ที่บ้าน จ่ายค่าทดแทนให้ในอัตราร้อยละ 90 ของราคาที่ดินที่กําหนด 
     3. ที่สวน จ่ายค่าทดแทนให้ในอัตราร้อยละ 70 ของราคาที่กําหนด
     4. ที่นา รวมตลอดถึงที่ดินว่างเปล่าและที่ดินในลักษณะอื่นๆ (นอกจากที่บ้านและที่สวน) จ่ายค่าทดแทนให้ในอัตราร้อยละ 50 ของราคาที่กําหนด 
     ส่วนการพิจารณากําหนดราคาที่ดินเพื่อใช้เป็นเกณฑ์ในการคํานวณค่าทดแทนนั้น ได้มีการแต่งตั้งคณะอนุกรรมการหาข้อมูลราคาที่ดินและทรัพย์สิน ซึ่งมีมติให้นําราคาประเมินทุนทรัพย้ที่ดินของกรมธนารักษ์มาเป็นเกณฑ์ในการกําหนดค่าทดแทน
     กรณีที่ดินของผู้ฟ้องคดีซึ่งถูกเขตเดินสายไฟฟ้าพาดผ่านเป็นเนื้อที่ 14 ไร่ 3 งาน 53.6 ตารางวา
ได้คํานวณค่าทดแทนตามหลักเกณฑ์ดังกล่าวแล้วรวมเป็นเงินทั้งสิ้น 382,735 บาท แต่ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าค่าทดแทนที่ได้รับไม่เป็นธรรม เพราะที่ดินของตนราคาตกทั้งแปลง จึงอุทธรณ์ขอเพิ่มเงินค่าทดแทน โดยให้จ่ายค่าทดแทนในราคาต่อไร่เท่ากันทั้งหมด แต่ กฟผ. ปฏิเสธ จึงนําคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองชั้นต้น โดยต่อมาศาลปกครองชั้นต้นได้พิพากษาให้ กฟผ. จ่ายเงินค่าทดแทนเพิ่มขึ้นให้แก่ผู้ฟ้องคดี  กฟผ. จึงอุทธรณ์คำพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้นต่อศาลปกครองสูงสุด

     คดีจึงมีประเด็นปัญหาว่า การกําหนดค่าทดแทนที่ดินของผู้ฟ้องคดีในส่วนที่ถูกเขตเดินสายไฟฟ้า
ชอบด้วยกฎหมายและเป็นธรรมหรือไม่   หากไม่เป็นธรรม กฟผ. (ผู้ถูกฟ้องคดี) ต้องจ่ายค่าทดแทนที่ดินเพิ่มขึ้นอีกจํานวนเท่าใด ?

     ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้ว เห็นว่า กฟผ. ได้ก่อสร้างสายส่งไฟฟ้า โดยเขตเดินสายไฟฟ้า
ได้พาดผ่านกลางที่ดินของผู้ฟ้องคดี เนื้อที่ 14 ไร่ 3 งาน 53.6 ตารางวา ซึ่งได้จ่ายค่าทดแทนให้แก่ผู้ฟ้องคดี โดยแบ่งค่าทดแทนเป็นส่วนๆ ได้แก่  (1) ประเภทที่บ้าน บริเวณที่ดินติดทางระยะ 40 เมตร เนื้อที่ 1 ไร่ 2 งาน 2.5 ตารางวา กําหนดราคาไร่ละ 80,000 บาท จ่ายค่าทดแทนในอัตราร้อยละ 90 ของราคาที่ดิน เป็นเงิน 108,450 บาท  (2) ประเภทที่นา บริเวณที่ดินอื่นๆ เนื้อที่ 7 ไร่ 1 งาน 71.8 ตารางวา กําหนดราคาไร่ละ 40,000 บาท จ่ายค่าทดแทนในอัตราร้อยละ 50 ของราคาที่ดิน เป็นเงิน 148,590 บาท  (3) ประเภทที่ว่าง บริเวณที่ดินอื่นๆ เนื้อที่ 5 ไร่ 3 งาน 79.3 ตารางวา กําหนดราคาไร่ละ 40,000 บาท จ่ายค่าทดแทนในอัตราร้อยละ 50 ของราคาที่ดิน เป็นเงิน 118,965 บาท  รวมเป็นเงิน 376,005 บาท และจ่ายค่าทดแทนที่ดินบริเวณที่เป็นที่ตั้งเสาไฟฟ้า เนื้อที่ 1 งาน 34.6 ตารางวา เพิ่มเติมอีกเป็นเงิน 6,730 บาท รวมเป็นเงินทั้งสิ้น 382,735 บาท ทั้งนี้ คณะกรรมการพิจารณาราคาที่ดินและทรัพย์สินจังหวัดได้มีมติกําหนดค่าทดแทนดังกล่าวโดยใช้ราคาประเมินทุนทรัพย์ของกรมธนารักษ์มาเปรียบเทียบ สําหรับที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินในโซน 08 ลําดับที่ 7 ส่วนที่อยู่ในหน่วยที่ 12 ที่ดินติดทางสาธารณประโยชน์อื่น ระยะ 40 เมตร ราคาประเมินฯ ไร่ละ 40,000 บาท คณะกรรมการฯ กําหนดค่าทดแทนเพิ่มขึ้นเป็นไร่ละ 80,000 บาท และส่วนที่อยู่ในหน่วยที่ 14 ที่ดินอื่นๆ ราคาประเมินฯ ไร่ละ 24,000 บาท คณะกรรมการฯ กําหนดค่าทดแทนเพิ่มขึ้นเป็นไร่ละ 40,000 บาท ซึ่งศาลเห็นว่าคณะกรรมการฯ ได้ปรับค่าทดแทนสูงขึ้นจากพื้นฐานราคาประเมินที่ดินที่เป็นบริเวณติดทางสาธารณประโยชน์ด้านทิศเหนือแต่เพียงด้านเดียว ทั้งๆที่ที่ดินแปลงพิพาทติดทางสาธารณประโยชน์ด้านทิศใต้ด้วย จึงเป็นที่ดินที่ติดทางสาธารณประโยชน์มากกว่าหนึ่งด้าน และเป็นที่ดินที่มีสภาพทําเลที่ตั้งดีกว่าที่ดินแปลงอื่นที่อยู่ในโซนเดียวกันซึ่งมีที่ดินติดทางสาธารณประโยชน์เพียงด้านเดียว
     การกําหนดค่าทดแทนให้ผู้ฟ้องคดีสําหรับที่ดินในหน่วยที่ 12 เป็นเงินไร่ละ 80,000 บาท และในหน่วยที่ 14 เป็นเงินไร่ละ 40,000 บาท จึงยังไม่เหมาะสมและเป็นธรรม ประกอบกับเมื่อพิจารณารูปแปลงที่ดิน เห็นได้ว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นที่ดินแปลงใหญ่ เนื้อที่ทั้งหมด 58 ไร่ 1 งาน 7 ตารางวา ถูกเขตเดินสายไฟฟ้าพาดผ่านเฉียงจากทิศตะวันตกเฉียงใต้ไปยังทิศตะวันออกเฉียงเหนือ จึงทําให้ที่ดินมีลักษณะเหมือนถูกแบ่งออกเป็นสองแปลง และที่ดินส่วนที่เหลือบางส่วนไม่อาจใช้ประโยชน์ได้อย่างเต็มที่ ซึ่งก่อนถูกเขตโครงข่ายไฟฟ้า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีมีด้านหน้ากว้างอยู่ติดทางสาธารณประโยชน์ มีศักยภาพสูงต่อการพัฒนาทั้งในเชิงอุตสาหกรรมและเชิงพาณิชยกรรม เมื่อถูกโครงข่ายไฟฟ้าพาดผ่านรวมถึงมีเสาไฟฟ้าตั้งอยู่บนที่ดิน ย่อมทําให้ลักษณะการใช้ประโยชน์ในที่ดินถูกจํากัดลงอย่างมาก โดยเฉพาะส่วนที่เหลือด้านทิศเหนือของแนวโครงข่ายไฟฟ้าจะมีเนื้อที่น้อย และรูปแปลงเป็นรูปสามเหลี่ยมเรียวยาวขนานไปตามแนวโครงข่ายไฟฟ้า ซึ่งไม่เหมาะสมที่จะก่อสร้างอาคารที่พักอาศัย หรือสิ่งปลูกสร้างบางประเภท
      การก่อสร้างสายส่งไฟฟ้าของ กฟผ. ส่งผลกระทบโดยตรงในการก่อให้เกิดอุปสรรคหรือข้อจํากัดในการใช้ที่ดินและทําให้มูลค่าของที่ดินทั้งแปลงลดลง แม้จะไม่ได้เป็นการพรากกรรมสิทธิ์ในที่ดินไปจากผู้ฟ้องคดี แต่ก็ก่อให้เกิดความเสียหายโดยไม่มีระยะเวลาจํากัด ผู้ฟ้องคดีจึงเป็นผู้ได้รับความเสียหายเกินกว่าปกติ ดังนั้น เพื่อความเป็นธรรมจึงควรกําหนดค่าทดแทนที่ดินที่ถูกเขตเดินสายไฟฟ้า เนื้อที่ 14 ไร่ 3 งาน 53.6 ตารางวา ในราคาเท่ากันทั้งแปลง ตามราคาค่าทดแทนที่คณะกรรมการฯ กําหนดให้สูงสุด คือ ไร่ละ 80,000 บาท และกําหนดจ่ายในอัตราร้อยละ 90 ของราคาที่ดิน ในส่วนของที่ตั้งเสาไฟฟ้าจ่ายในอัตราร้อยละ 100 เนื้อที่ 1 งาน 34.6 ตารางวา คิดเป็นจํานวนเงินค่าทดแทน 26,920 บาท รวมเป็นเงินค่าทดแทนจํานวนทั้งสิ้น 1,074,340 บาท ทั้งนี้ ผู้ฟ้องคดีได้รับเงินค่าทดแทนไปแล้ว 382,735 บาท ศาลปกครองสูงสุดจึงพิพากษาให้ กฟผ. จ่ายค่าทดแทนแก่ผู้ฟ้องคดีเพิ่มอีกเป็นเงิน 691,605 บาท (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 253/2565)

นายก อบต. ลงนามคำสั่งขณะตนมีอำนาจ แต่แจ้งคำสั่งแก่คู่กรณีภายหลังจากตนเองถูกระงับการปฏิบัติหน้าที่แล้ว ย่อมเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

     แม้คำสั่งทางปกครองจะจัดทำเป็นหนังสือและลงนามโดยผู้มีอำนาจ พร้อมระบุวัน เดือน ปี

ที่ทำคำสั่งแล้ว แต่หากยังไม่ได้มีการแจ้งคำสั่งให้คู่กรณีทราบ คำสั่งนั้นก็ยังเป็นเพียงเอกสารภายในหน่วยงานที่อาจมีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้ ซึ่งถือเป็นเพียงขั้นตอนการเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครองตามนัยมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ เท่านั้น โดยยังไม่มีผลบังคับต่อคู่กรณีในทางกฎหมาย

     กรณีที่แม้เจ้าหน้าที่ได้ทำคำสั่งทางปกครองในขณะที่ตนมีอำนาจก็ตาม แต่หากในขณะที่

แสดงเจตนาให้คำสั่งมีผลออกสู่ภายนอกโดยการแจ้งคำสั่งให้คู่กรณีทราบ เจ้าหน้าที่ผู้นั้นไม่มีอำนาจหน้าที่ในการทำคำสั่งเรื่องนั้นอีกต่อไปแล้ว เช่น ถูกสั่งระงับการปฏิบัติหน้าที่ย่อมถือเป็นคำสั่งที่ออกโดยเจ้าหน้าที่ซึ่งไม่มีอำนาจอันเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา 12 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ

     ดังมีคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยไว้เป็นบรรทัดฐานดังนี้

     ศาลปกครองสูงสุด เห็นว่า โดยที่พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5 บัญญัติว่า ในพระราชบัญญัตินี้ ... การพิจารณาทางปกครอง หมายความว่า การเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง ... มาตรา 12 บัญญัติว่า คำสั่งทางปกครองจะต้องกระทำโดยเจ้าหน้าที่ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในเรื่องนั้น และมาตรา 42 วรรคหนึ่ง บัญญั ติว่า คำสั่งทางปกครองให้มีผลใช้ยันต่อบุคคลตั้งแต่ขณะที่ผู้นั้นได้รับแจ้งเป็นต้นไป ... ซึ่งคำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือนั้น แม้จะได้มีการจัดทำคำสั่งและเจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจหน้าที่ออกคำสั่งได้ลงนามในคำสั่งนั้น พร้อมระบุวัน เดือน และปีที่ทำคำสั่งแล้ว แต่ถ้ายังไม่ได้มีการแจ้งคำสั่งให้คู่กรณีทราบ คำสั่งนั้นก็ยังคงมีฐานะเป็นเพียงเอกสารภายในหน่วยงานเท่านั้น ยังไม่มีผลบังคับ ทั้งนี้ โดยอาศัยเทียบหลักเกณฑ์ตามมาตรา 42 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ดังนั้น แม้จะฟังข้อเท็จจริงปรากฏตามที่นายก อบต.กล่าวอ้างว่า ในวันที่ 29 ตุลาคม 2561 เจ้าหน้าที่ อบต. ได้ดำเนินการพิมพ์คำสั่งพิพาทแล้วเสร็จและนายก อบต. ซึ่งเป็นผู้มีอำนาจทำคำสั่งพิพาท ได้ลงนามไว้ในคำสั่งเรียบร้อยแล้ว แต่โดยที่ในวันดังกล่าวทั้งนายก อบต. และเจ้าหน้าที่ อบต. ก็มิได้ดำเนินการอย่างใดกับคำสั่งพิพาท (มิได้แจ้งคำสั่ง) ซึ่งนายก อบต. อาจเปลี่ยนใจ ยกเลิก หรือแก้ไข เปลี่ยนแปลงคำสั่งนั้นอย่างใดก็ได้ คำสั่งพิพาทจึงยังคงมีฐานะเป็นเพียงเอกสารภายในหน่วยงานที่ยังไม่มีผลต่อบุคคลตามคำสั่ง กรณีจึงถือเป็นเพียงขั้นตอนการเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครองตามนัยมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน แม้หากจะรับฟังในทางตามที่นายก อบต. กล่าวอ้างว่า ตนได้ทำคำสั่งทางปกครองในขณะที่มีอำนาจ แต่เมื่อมิได้แสดงเจตนาที่จะให้มีผลบังคับทางกฎหมายในขณะที่ตนมีอำนาจทำคำสั่งนั้น (มิได้แจ้งรองนายก อบต.) และในขณะที่แสดงเจตนาให้คำสั่งมีผลออกสู่ภายนอกหรือในขณะมีคำสั่ง นายก อบต. ซึ่งเป็นผู้ทรงอำนาจไม่มีอำนาจในการทำคำสั่งทางปกครองนั้นอีกต่อไปแล้วกรณีจึงไม่อาจถือได้ว่าคำสั่งทางปกครองที่ได้แสดงเจตนานำมาใช้เพื่อให้มีผลต่อคู่กรณีเป็นคำสั่งที่มีผลทางกฎหมายได้และเมื่อคำสั่งพิพาทออกโดยไม่มีอำนาจ ซึ่งไม่เป็นไปตามมาตรา 12 แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ จึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

     ศาลปกครองสูงสุดพิพากษายืนตามศาลปกครองชั้นตนที่เพิกถอนคำสั่งพิพาท

      (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 1260/2567)

ที่ดินถูกแนวเขตเดินสายไฟฟ้าแรงสูงพาดผ่าน ที่ดินราคาตกทั้งแปลง จึงจะต้องจ่ายค่าทดแทนที่เป็นธรรม

          เมื่อมีไฟฟ้าแรงสูงพาดผ่านที่ดิน เจ้าของที่ดินก็ย่อมมีความกังวล แม้ที่ดินจะยังเป็นกรรมสิทธิ์ของตนและได้รับค่าทดแทนจากรัฐ แต่ก็ต้องถูกรอนสิทธิโดยถูกจํากัดการใช้ประโยชน์ รวมทั้งค่าทดแทนที่ได้รับก็อาจไม่เป็นที่พอใจแก่เจ้าของที่ดิน

          ข้อเท็จจริงคดีนี้ ... การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ได้ก่อสร้างสายส่งไฟฟ้า 500 กิโลโวลต์ และเดินสายไฟฟ้าพาดผ่านกลางที่ดินของผู้ฟ้องคดี เนื้อที่ 14 ไร่ 3 งาน 53.6 ตารางวา โดย กฟผ. ได้จ่ายค่าทดแทนที่ดินกรณีถูกเขตเดินสายไฟฟ้า ตามหลักการเดียวกันกับกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ที่ใช้บังคับขณะนั้น (พระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2511 มิได้กําหนดหลักเกณฑ์การคํานวณค่าทดแทนดังกล่าวไว้) ซึ่งจะจ่ายให้ไม่เต็มจํานวน โดยคิดเป็นอัตราร้อยละของราคาที่ดินที่กําหนด เพราะมิได้มีการโอนกรรมสิทธิ์ในที่ดินส่วนที่ถูกเขตเดินสายไฟฟ้า (ต่างจากการเวนคืนที่ดินที่มีการโอนกรรมสิทธิ์หรือถูกพรากกรรมสิทธิ์ในที่ดิน)  ทั้งนี้ กฟผ. ได้กําหนดหลักเกณฑ์ในการจ่ายค่าทดแทนตามประเภทการทําประโยชน์ในที่ดิน กล่าวคือ 

          1. ที่ตั้งเสาไฟฟ้า จ่ายค่าทดแทนให้ในอัตราร้อยละ 100ของราคาที่ดินที่กําหนด 

          2. ที่บ้าน จ่ายค่าทดแทนให้ในอัตราร้อยละ 90 ของราคาที่ดินที่กําหนด 

          3. ที่สวน จ่ายค่าทดแทนให้ในอัตราร้อยละ 70 ของราคาที่กําหนด 

          4. ที่นา รวมตลอดถึงที่ดินว่างเปล่าและที่ดินในลักษณะอื่น ๆ (นอกจากที่บ้านและที่สวน) จ่ายค่าทดแทนให้ในอัตราร้อยละ 50 ของราคาที่กําหนด

          ส่วนการพิจารณากําหนดราคาที่ดินเพื่อใช้เป็นเกณฑ์ในการคํานวณค่าทดแทนนั้น ได้มีการแต่งตั้งคณะอนุกรรมการหาข้อมูลราคาที่ดินและทรัพย์สิน ซึ่งมีมติให้นําราคาประเมินทุนทรัพย์ที่ดินของกรมธนารักษ์มาเป็นเกณฑ์ในการกําหนดค่าทดแทนดังกล่าว

         สําหรับที่ดินของผู้ฟ้องคดีซึ่งถูกเขตเดินสายไฟฟ้าพาดผ่านเป็นเนื้อที่ 14 ไร่ 3 งาน 53.6 ตารางวาได้คำนวณค่าทดแทนตามหลักเกณฑ์ดังกล่าวแล้วรวมเป็นเงินทั้งสิ้น 382,735 บาท แต่ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าค่าทดแทนที่ได้รับไม่เป็นธรรม เพราะที่ดินราคาตกทั้งแปลง จึงอุทธรณ์ขอเพิ่มเงินค่าทดแทน โดยให้จ่ายค่าทดแทนในราคาต่อไร่เท่ากันทั้งหมด แต่ กฟผ. ปฏิเสธ จึงนําคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองชั้นต้น โดยต่อมาศาลปกครองชั้นต้นได้พิพากษาให้ กฟผ. จ่ายเงินค่าทดแทนเพิ่มขึ้นให้แก่ผู้ฟ้องคดี 

          กฟผ. จึงอุทธรณ์คดีต่อศาลปกครองสูงสุด 

          คดีมีประเด็นว่า การกําหนดค่าทดแทนที่ดินของผู้ฟ้องคดีในส่วนที่ถูกเขตเดินสายไฟฟ้าชอบด้วยกฎหมายและเป็นธรรมหรือไม่ ? หากไม่เป็นธรรม กฟผ. (ผู้ถูกฟ้องคดี) ต้องจ่ายค่าทดแทนที่ดินเพิ่มขึ้นอีกเป็นจํานวนเท่าใด ?

          ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า กฟผ. ได้ก่อสร้างสายส่งไฟฟ้า โดยเขตเดินสายไฟฟ้าได้พาดผ่านกลางที่ดินของผู้ฟ้องคดี เนื้อที่ 14 ไร่ 3 งาน 53.6 ตารางวา ซึ่งได้จ่ายค่าทดแทนให้แก่ผู้ฟ้องคดี โดยแบ่งค่าทดแทนเป็นส่วน ๆ ได้แก่  (1) ประเภทที่บ้าน บริเวณที่ดินติดทางระยะ 40 เมตร เนื้อที่ 1 ไร่ 2 งาน 2.5 ตารางวา กําหนดราคาไร่ละ 80,000 บาท จ่ายค่าทดแทนในอัตราร้อยละ 90 ของราคาที่ดิน เป็นเงิน 108,450 บาท  (2) ประเภทที่นา บริเวณที่ดินอื่น ๆ เนื้อที่ 7 ไร่ 1งาน 71.8 ตารางวา กําหนดราคาไร่ละ 40,000 บาท จ่ายค่าทดแทนในอัตราร้อยละ 50 ของราคาที่ดินเป็นเงิน 148,590 บาท  (3) ประเภทที่ว่าง บริเวณที่ดินอื่น ๆ เนื้อที่ 5 ไร่ 3 งาน 79.3 ตารางวา กําหนดราคาไร่ละ 40,000 บาท จ่ายค่าทดแทนในอัตราร้อยละ 50 ของราคาที่ดินเป็นเงิน 118,965 บาท รวมเป็นเงิน 376,005 บาท และจ่ายค่าทดแทนที่ดินบริเวณที่เป็นที่ตั้งเสาไฟฟ้า เนื้อที่ 1 งาน 34.6 ตารางวา เพิ่มเติมอีกเป็นเงิน 6,730 บาท รวมเป็นเงินทั้งสิ้น 382,735 บาท 

          ทั้งนี้ คณะกรรมการพิจารณาราคาที่ดินและทรัพย์สินจังหวัดได้มีมติกําหนดค่าทดแทนดังกล่าวโดยใช้ราคาประเมินทุนทรัพย์ของกรมธนารักษ์มาเปรียบเทียบ สําหรับที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินในโซน 08 ลําดับที่ 7  ส่วนที่อยู่ในหน่วยที่ 12 ที่ดินติดทางสาธารณประโยชน์อื่น ระยะ 40 เมตร ราคาประเมินฯ ไร่ละ 40,000 บาท คณะกรรมการฯ กําหนดค่าทดแทนเพิ่มขึ้นเป็นไร่ละ 80,000 บาท และส่วนที่อยู่ในหน่วยที่ 14 ที่ดินอื่น ๆ ราคาประเมินฯ ไร่ละ 24,000 บาท คณะกรรมการฯ กําหนดค่าทดแทนเพิ่มขึ้นเป็นไร่ละ 40,000 บาท ซึ่งศาลเห็นว่า คณะกรรมการฯ ได้ปรับค่าทดแทนสูงขึ้นจากพื้นฐานราคาประเมินที่ดินที่เป็นบริเวณติดทางสาธารณประโยชน์ด้านทิศเหนือแต่เพียงด้านเดียว ทั้งๆ ที่ที่ดินแปลงพิพาทติดทางสาธารณประโยชน์ด้านทิศใต้ด้วย จึงเป็นที่ดินที่ติดทางสาธารณประโยชน์มากกว่าหนึ่งด้าน และเป็นที่ดินที่มีสภาพทําเลที่ตั้งดีกว่าที่ดินแปลงอื่นที่อยู่ในโซนเดียวกัน ซึ่งมีที่ดินติดทางสาธารณประโยชน์อื่น ๆ เพียงด้านเดียว การกําหนดค่าทดแทนให้ผู้ฟ้องคดีสําหรับที่ดินในหน่วยที่ 12 เป็นเงินไร่ละ 80,000 บาท และในหน่วยที่ 14 เป็นเงินไร่ละ 40,000 บาท จึงยังไม่เหมาะสมและเป็นธรรม ประกอบกับเมื่อพิจารณารูปแปลงที่ดิน เห็นได้ว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นที่ดินแปลงใหญ่ เนื้อที่ทั้งหมด 58 ไร่ 1 งาน 7 ตารางวา ถูกเขตเดินสายไฟฟ้าพาดผ่านเฉียงจากทิศตะวันตกเฉียงใต้ไปยังทิศตะวันออกเฉียงเหนือ จึงทําให้ที่ดินมีลักษณะเหมือนถูกแบ่งออกเป็นสองแปลง และที่ดินส่วนที่เหลือบางส่วนไม่อาจใช้ประโยชน์ได้อย่างเต็มที่ ซึ่งก่อนถูกเขตโครงข่ายไฟฟ้า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีมีด้านหน้ากว้างอยู่ติดทางสาธารณประโยชน์ มีศักยภาพสูงต่อการพัฒนาทั้งในเชิงอุตสาหกรรมและเชิงพาณิชยกรรม เมื่อถูกโครงข่ายไฟฟ้าพาดผ่านรวมถึงมีเสาไฟฟ่าตั้งอยู่บนที่ดิน ย่อมทําให้ลักษณะการใช้ประโยชน์ในที่ดินถูกจํากัดลงอย่างมาก โดยเฉพาะส่วนที่เหลือด้านทิศเหนือของแนวโครงข่ายไฟฟ้าจะมีเนื้อที่น้อย และรูปแปลงเป็นรูปสามเหลี่ยมเรียวยาวขนานไปตามแนวโครงข่ายไฟฟ้า ซึ่งไม่เหมาะสมที่จะก่อสร้างอาคารที่พักอาศัย หรือสิ่งปลูกสร้างบางประเภท การก่อสร้างสายส่งไฟฟ้าของ กฟผ. ส่งผลกระทบโดยตรงในการก่อให้เกิดอุปสรรคหรือข้อจํากัดในการใช้ที่ดินและทําให้มูลค่าของที่ดินทั้งแปลงลดลง แม้จะไม่ได้เป็นการพรากกรรมสิทธิ์ในที่ดินไปจากผู้ฟ้องคดี แต่ก็ก่อให้เกิดความเสียหายโดยไม่มีระยะเวลาจํากัด ผู้ฟ้องคดีจึงเป็นผู้ได้รับความเสียหายเกินกว่าปกติ 

         ดังนั้น เพื่อความเป็นธรรมจึงควรกําหนดค่าทดแทนที่ดินที่ถูกเขตเดินสายไฟฟ้า เนื้อที่ 14 ไร่ 3 งาน 53.6 ตารางวา ในราคาเท่ากันทั้งแปลง ตามราคาค่าทดแทนที่คณะกรรมการฯ กําหนดให้สูงสุด คือ ไร่ละ 80,000 บาท และกําหนดจ่ายในอัตราร้อยละ 90 ของราคาที่ดิน ในส่วนของที่ตั้งเสาไฟฟ้าจ่ายในอัตราร้อยละ 100 เนื้อที่ 1 งาน 34.6 ตารางวา คิดเป็นจํานวนเงินค่าทดแทน 26,920 บาท รวมเป็นเงินค่าทดแทนจํานวนทั้งสิ้น 1,074,340 บาท ทั้งนี้ ผู้ฟ้องคดีได้รับเงินค่าทดแทนไปแล้ว 382,735 บาท ศาลปกครองสูงสุดจึงพิพากษาให้ กฟผ. จ่ายค่าทดแทนแก่ผู้ฟ้องคดีเพิ่มอีกเป็นเงิน 691,605 บาท 

          (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 253/2565)

ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ กรณีถ้ามูลเหตุละเมิดนั้นเกิดจากผู้บังคับบัญชา ก็จะต้องมีสัดส่วนความรับผิดที่มากกว่าเจ้าหน้าที่ | ละเมิด | คดีปกครอง

          ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่นั้น หากเป็นกรณีละเมิดอันเกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐ จะมีกฎหมายเฉพาะ คือ พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 อันเป็นกฎหมายที่มีเจตนารมณ์มุ่งคุ้มครองเจ้าหน้าที่ในการปฏิบัติหน้าที่เพื่อประโยชน์ของทางราชการ

           ข้อเท็จจริงเรื่องนี้ เป็นเรื่องของนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด (นายก อบจ.) ที่ได้อนุมัติให้ดําเนินโครงการฝึกอบรมและอนุมัติให้เบิกจ่ายเงินค่าพาหนะโดยที่ไม่มีการดําเนินโครงการฝึกอบรมจริง 

          ข้อเท็จจริงมีอยู่ว่า เมื่อครั้งที่ผู้ฟ้องคดีดํารงตําแหนงนายก อบจ. ได้อนุมัติให้ดําเนินโครงการฝึกอบรมศักยภาพในการประกอบอาชีพของกลุ่มแม่บ้านในจังหวัด (ตามที่รองปลัด อบจ. ในขณะนั้น เสนอผ่านฝ่ายการคลังและปลัด อบจ. ตามขั้นตอนสายงานการบังคับบัญชา)โดยมีการอนุมัติให้เบิกจ่ายเงินยืม เป็นค่าพาหนะให้แก่ผู้เข้ารับการฝึกอบรม และอนุมัติให้ส่งใช้เงินยืมรวม 3 ครั้ง เป็นเงินกว่า 16 ล้านบาท ซึ่งในจํานวนนี้ ผู้ฟ้องคดีได้เป็นผู้ลงนามอนุมัติไป 2 ครั้ง 

          ต่อมา สํานักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้เข้าตรวจสอบและพบว่า โครงการดังกล่าวมีเจตนาที่จะให้เงินสนับสนุนกลุ่มแม่บ้าน หมู่บ้านละ 20,000 บาท โดยจ่ายเป็นค่าพาหนะให้แก่ผู้เข้ารับการฝึกอบรม คนละ 200 บาท โดยที่ไม่มีการฝึกอบรมจริง ทําให้ อบจ.ได้รับความเสียหาย จึงให้ อบจ. แจ้งความดําเนินคดีอาญาและดําเนินการทางวินัยกับผู้ที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งหาผู้รับผิดทางละเมิดด้วย

          นายก อบจ. คนปัจจุบัน จึงมีคําสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดขึ้น โดยรายงานผลการสอบสวนสรุปได้ว่า การกระทําของผู้ฟ้องคดีถือเป็นการกระทําโดยปราศจากความระมัดระวัง ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ทางราชการอย่างร้ายแรง อันเป็นความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง กรณีที่ไม่ปฏิบัติตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2549 และระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการรับเงิน การเบิกจ่ายเงิน การฝากเงิน การเก็บรักษาเงิน และการตรวจเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2547 แต่เนื่องจากกลุ่มแม่บ้านเป็นผู้ได้รับประโยชน์ ส่วนเจ้าหน้าที่ไม่ได้รับผลประโยชน์ส่วนตน จึงไม่ใช่เป็นการทุจริต เห็นควรให้หักส่วนความรับผิดทางละเมิดออกร้อยละ 30 ของค่าเสียหายทั้งหมด ตามมาตรา 8 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ ฯ ทั้งนี้ คณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงฯ ได้กำหนดสัดส่วนความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ ตามแนวทางหนังสือเวียนของกระทรวงการคลัง (หนังสือกระทรวงการคลัง ด่วนที่สุด ที่ กค 0406.2/ว. 66 ลงวันที่ 25 กันยายน 2550 ที่กําหนดแนวทางการกําหนดสัดส่วนความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ กรณีการไม่ปฏิบัติตามกฎหมายหรือระเบียบ ข้อ 4.2 จ่ายเงินเกินสิทธิ/ไม่มีสิทธิ/ผิดระเบียบ มาปรับใช้ ดังนี้  1. กลุ่มผู้บังคับบัญชารับผิดร้ อยละ 40 ของค่าเสียหาย (แบ่งเป็น ผู้ผ่านงาน (ชั้นต้น/ชั้นกลาง) รับผิดร้อยละ 20 และผู้อนุมัติ (ชั้นสูง) รับผิดร้อยละ 20) และ 2. กลุ่มผู้ปฏิบัติรับผิดร้อยละ 60 ของค่าเสียหาย) นายก อบจ. เห็นด้วย จึงมีคําสั่งให้ผู้เกี่ยวข้องจํานวน 25 ราย รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ อบจ. โดยส่วนของผู้ฟ้องคดีให้รับผิดในสัดส่วนของกลุ่มผู้บังคับบัญชาชั้นสูง ร้อยละ 20 ของค่าเสียหาย เป็นเงินจํานวนประมาณ 2 ล้านบาทจากนั้นได้มีการส่งสํานวนการสอบข้อเท็จจริงให้กระทรวงการคลังตรวจสอบ

          ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสืออุทธรณ์คําสั่งดังกล่าว เนื่องจากเห็นว่าตนใช้อํานาจสั่งการให้ดําเนินโครงการในทางนโยบาย ในฐานะที่เป็นผู้บริหารเท่านั้น ส่วนในการปฏิบัติเป็นหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ระดับปฏิบัติงาน ซึ่งย่อมมีการตรวจสอบและควบคุมดูแลกันตามสายการบังคับบัญชาอีกทั้งโครงการดังกล่าว เกิดประโยชน์แก่กลุ่มแม่บ้านและอยู่ในอํานาจหน้าที่ตามกฎหมาย ไม่ได้ก่อให้เกิดความเสียหายต่อ อบจ. จึงไม่เป็นการกระทําละเมิดแต่อย่างใด นอกจากนี้คําสั่งที่ให้ชดใช้เงินยังไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจาก ก่อนออกคําสั่งไม่ได้ส่งสํานวนการสอบข้อเท็จจริงฯ ให้กระทรวงการคลังตรวจสอบก่อน ตามข้อ 17 วรรคสอง ของระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 แต่ได้ส่งสํานวนดังกล่าวให้กระทรวงการคลังในภายหลังซึ่งล่วงพ้นกำหนดเวลาตามกฎหมายแล้ว ต่อมา ผู้ฟ้องคดี ได้ยื่นฟ้องนายก อบจ. ต่อศาลปกครองชั้นต้น เพื่อขอให้เพิกถอนคําสั่งพิพาท

          ศาลปกครองชั้นต้นมีคําพิพากษายกฟ้อง 

          ผู้ฟ้องคดีจึงยื่นอุทธรณ์ต่อศาลปกครองสูงสุด

          คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า คําสั่งที่ให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่ อบจ. เป็นเงินจํานวนประมาณ 2 ล้านบาท ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่?

          โดยมีประเด็นที่จะต้องวินิจฉัยก่อนว่า ผู้ฟ้องคดีได้กระทําละเมิดต่อ อบจ. ด้วยความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง หรือไม่?

          ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีในฐานะผู้บริหารท้องถิ่นมีอํานาจหน้าที่ในการกําหนดนโยบายที่ไม่ขัดต่อกฎหมาย และมีหน้าที่รับผิดชอบในการบริหารราชการของ อบจ. ให้เป็นไปตามกฎหมายและตามที่กำหนดไว้ในระเบียบ รวมถึงระเบียบกระทรวงมหาดไทยฯ 2 ฉบับดังกล่าว ซึ่งในการอนุมัติโครงการต้องพิจารณาขั้นตอนรายละเอียดของการดําเนินโครงการ ตลอดจนต้องควบคุมดูแลให้เจ้าหน้าที่ผู้เกี่ยวข้องปฏิบัติหน้าที่เป็นไปตามที่กาหนดไว้ในระเบียบ การที่ผู้ฟ้องคดีลงนามอนุมัติให้ดําเนินโครงการ และลงนามอนุมัติให้ยืมเงินทดรองจ่ายและให้ส่งใช้เงินยืม จํานวน 2 ครั้ง โดยให้ตัวแทนกลุ่มแม่บ้านรับเงินไปจากผู้ฟ้องคดีทั้งที่ข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า โครงการดังกล่าวไม่ได้จัดการฝึกอบรมจริง แต่มีการนําบัญชีรายชื่อกลุ่มแม่บ้าน หมู่บ้านละ 100 คน เพื่อที่จะจ่ายเป็นเงินค่าพาหนะเดินทางคนละ 200 บาท เมื่อผู้ฟ้องคดีเป็นผู้อนุมัติให้เบิกเงินเพื่อส่งใช้เงินยืม ซึ่งเป็นการจัดทำเอกสารส่งใช้เงินยืม โดยไม่เป็นไปตามระเบียบฯ พฤติการณ์ถือได้ว่าผู้ฟ้องคดีกระทําโดยจงใจหรือประมาทเลินเลออย่างร้ายแรง เป็นเหตุให้ อบจ. ได้รับความเสียหาย จึงเป็นการกระทําละเมิดต่อ อบจ. ตามมาตรา 420 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ อบจ. มีสิทธิที่จะเรียกให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทนได้ตามมาตรา 10 วรรคหนึ่ง ประกอบกับมาตรา 8 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ

          กรณีมีปัญหาที่จะต้องวินิจฉัยต่อไปว่า ผู้ฟ้องคดีจะต้องรับผิดชดใช้ ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ อบจ. เพียงใด ?

          ศาลเห็นว่า เมื่อการกระทําละเมิดครั้งนี้มีมูลเหตุส่วนใหญ่เกิดจากการกําหนดนโยบายของฝ่ายบริหารที่ต้องการหลีกเลี่ยงระเบียบการเบิกจ่ายเงินของทางราชการ ฉะนั้น การนําแนวทางการกำหนดสัดส่วนความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ตามหนังสือเวียนของกระทรวงการคลังข้างต้นมาปรับใช้ จึงไม่เหมาะสมและไม่เป็นธรรม 

          ศาลจึงเห็นสมควรให้กำหนดสัดส่วนความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่กรณีนี้ใหม่ ดังนี้ 1. กลุ่มผู้บังคับบัญชา ให้รับผิดร้อยละ ๙๕ ของค่าเสียหาย แบ่งออกเป็น 2 กลุ่ม คือ ผู้ผ่านงาน (ชั้นต้น/ชั้นกลาง) ให้รับผิดร้อยละ 45 และผู้อนุมัติ (ชั้นสูง) ให้รับผิดร้อยละ 50 และ 2. กลุ่มผู้ปฏิบัติ ให้รับผิดร้อยละ 5 ของค่าเสียหาย ในส่วนความรับผิดของผู้ฟ้องคดีนั้น เมื่อหักส่วนความรับผิดออกร้อยละ 30 ของความเสียหายทั้งหมดแล้ว คิดเป็นเงินที่ผู้ฟ้องคดีต้องชดใช้จํานวนทั้งสิ้นกว่า 5 ล้านบาท ดังนั้น คําสั่งที่ให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ อบจ. เป็นเงินจํานวนประมาณ 2 ล้านบาท จึงเป็นคําสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย และเป็นคุณแก่ผู้ฟ้องคดีแล้ว 

          สําหรับระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีฯ ข้อ 17 วรรคสอง ที่กำหนดให้หน่วยงานของรัฐส่งสํานวนการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดให้กระทรวงการคลังตรวจสอบภายใน 7 วัน นับแต่

วันวินิจฉัยสั่งการ ซึ่งกำหนดเวลา 7 วัน ดังกล่าว เป็นเพียงการกำหนดเวลาเร่งรัดให้หน่วยงานของรัฐต้องเร่งรีบปฏิบัติเท่านั้น ไม่ได้หมายความว่าหากพ้นกำหนดเวลาดังกล่าวแล้ว หน่วยงานของรัฐจะไม่ต้องส่งสํานวนให้กระทรวงการคลังตรวจสอบ หรือหากส่งสํานวนให้กระทรวงการคลังเมื่อพ้นกำหนดเวลาดังกล่าวแล้ว จะทําให้ผลการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดที่ออกมาภายหลังจากนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่อยางใด นอกจากนั้น ในการออกคําสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่รับผิด กฎหมายได้บังคับว่าจะต้องกระทําภายในอายุความตามที่กฎหมายกําหนด ซึ่งกรณีนี้เป็นช่วงเวลาที่ใกล้จะครบอายุความ 10 ปี นับแต่วันทําละเมิด กรณีจึงมีเหตุทําให้หน่วยงานต้องรีบดําเนินการออกคําสั่งเรียกให้ผู้ฟ้องคดีรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้ทันภายในกาหนดเวลาดังกล่าว เพื่อสิทธิเรียกร้องค่าสินไหมทดแทนจะไม่ขาดอายุความแล้วจึงส่งสํานวนการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดให้กระทรวงการคลังตรวจสอบภายหลังจากนั้น จึงไม่อาจรับฟังได้ว่า การดําเนินการ ดังกล่าวไม่ถูกต้องตามระเบียบกฎหมาย อุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีฟังไม่ขึ้น

           ศาลปกครองสูงสุดพิพากษายืนตามศาลปกครองชั้นต้นที่ยกฟ้อง (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๕๙๐/๒๕๖๖)

การสอบสวนทางวินัย บุคคลซึ่งเคยเป็นประธานกรรมการสอบสวนทางวินัยอย่างร้ายแรงมาก่อน ได้เข้าประชุม อ.ก.พ. กรมฯด้วยอันอาจทำให้การพิจารณาทางปกครองไม่เป็นกลาง มติ อ.ก.พ. กรมการจัดหางาน ที่ให้ลงโทษไล่ผู้ฟ้องคดี ออกจากราชการเป็นมติที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

               การดำเนินการสอบสวนทางวินัยตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 หรือตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2535 ไม่ปรากฏที่บัญญัติถึงกรณีความไม่เป็นกลางของเจ้าหน้าที่ไว้ แต่เมื่อการพิจารณาความผิดทางวินัย ถือเป็นการพิจารณาทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 จึงต้องนำหลักเกณฑ์ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาบังคับใช้เพื่อประกันความเป็นธรรมให้กับคู่กรณีในกระบวนการพิจารณาทางปกครอง

               การพิจารณาความไม่เป็นกลางของเจ้าหน้าที่จึงต้องพิจารณาตามมาตรา 13 หรือมาตรา 16 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ดังเช่น กรณีที่มีการกล่าวหาว่าข้าราชการกระทำผิดวินัยอย่างร้ายแรงและมีการดำเนินการทางวินัยตามขั้นตอนและกระบวนการที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2535 จนกระทั่งมีคำสั่งลงโทษไล่ออกจากราชการ แต่ปรากฏว่าหนึ่งในอนุกรรมการข้าราชการพลเรือน (อ.ก.พ.) ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาผลการสอบสวนทางวินัยของคณะกรรมการสอบสวนเป็นคนเดียวกับประธานคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยอย่างร้ายแรงและได้เข้าร่วมประชุมเพื่อพิจารณาความผิดทางวินัยในเรื่องเดียวกันด้วย จะถือว่าเป็นเจ้าหน้าที่ผู้มีเหตุอันมีสภาพร้ายแรงอันอาจทำให้การพิจารณาทางปกครองไม่เป็นกลาง ตามมาตรา 16 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 อันเป็นเหตุให้คำสั่งลงโทษทางวินัยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่

               ศาลปกครองสูงสุดได้เคยมีคำพิพากษากรณีดังกล่าวไว้

               คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.795/2555  ข้อเท็จจริงว่า ผู้ถูกฟ้องคดี (อธิบดีกรมการจัดหางาน) ได้มีคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยอย่างร้ายแรงผู้ฟ้องคดีกรณีถูกกล่าวหาว่าเป็นบุคคลที่เรียกรับเงินจากนายจ้างคนงานต่างด้าว โดยมีนาย พ. เป็นประธานกรรมการสอบสวน และคณะกรรมการสอบสวนมีความเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีได้กระทำผิดวินัยอย่างร้ายแรงควรลงโทษไล่ออกจากราชการ หลังจากผู้ถูกฟ้องคดีได้รับรายงานแล้วก็ได้ส่งเรื่องให้ อ.ก.พ. กรมการจัดหางานพิจารณา ซึ่งในการประชุม อ.ก.พ. กรมการจัดหางาน นาย พ. ได้เข้าประชุม ในฐานะ อ.ก.พ. กรมการจัดหางานด้วย และที่ประชุมมีมติให้ลงโทษไล่ผู้ฟ้องคดีออกจากราชการ ผู้ถูกฟ้องคดี จึงมีคำสั่งตามมติดังกล่าว

               ผู้ฟ้องคดีไม่เห็นด้วยกับมติจึงได้อุทธรณ์คำสั่งต่อ ก.พ. และหลังจาก ก.พ. มีมติยกอุทธรณ์ ผู้ฟ้องคดีจึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งลงโทษไล่ผู้ฟ้องคดีออกจากราชการ เนื่องจากเห็นว่าการสอบสวนไม่เป็นธรรมต่อผู้ฟ้องคดี

               ศาลปกครองชั้นต้นพิพากษาว่า มติ อ.ก.พ. กรมการจัดหางาน ที่ให้ลงโทษไล่ผู้ฟ้องคดีออกจากราชการเป็นมติที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากการเข้าประชุม อ.ก.พ. กรมการจัดหางานของนาย พ. ซึ่งเคยเป็นประธานกรรมการสอบสวนทางวินัยอย่างร้ายแรงมาก่อนมีสภาพร้ายแรงอันอาจทำให้การพิจารณาทางปกครองไม่เป็นกลางตามนัยมาตรา 16 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 

               ผู้ถูกฟ้องคดีจึงอุทธรณ์ต่อศาลปกครองสูงสุด โดยโต้แย้งว่าการประชุม อ.ก.พ. กรมการจัดหางาน ต้องให้กรรมการสอบสวนผู้ฟ้องคดีเข้าร่วมการประชุมด้วยเพื่อชี้แจงตอบข้อซักถาม ข้อสงสัยของ อ.ก.พ. เนื่องจากเป็นผู้รู้รายละเอียดในสำนวนการสอบสวนและมีเอกสารการสอบสวนจำนวนมากและนาย พ. ไม่ได้มีส่วนได้เสียกับกรณีดังกล่าว

               ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า ตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2535 ที่ใช้บังคับในขณะเกิดเหตุไม่มีบทบัญญัติและก.พ. ก็ไม่ได้ออกกฎ ก.พ. ไว้ว่า การประชุมของ อ.ก.พ. กรม จะต้องดำเนินการเช่นใด และบุคคลใดมีสิทธิเข้าร่วมประชุมหรือไม่ จึงต้องนำบทบัญญัติของพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาใช้บังคับตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เมื่อการพิจารณากรณีผู้ฟ้องคดีถูกกล่าวหาว่ากระทำผิดวินัยอย่างร้ายแรงของ อ.ก.พ. กรมการจัดหางาน ซึ่งถือว่าเป็นการพิจารณาทางปกครองตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน อ.ก.พ. ผู้ทำการพิจารณาจะต้องมีความเป็นกลางหรือไม่มีส่วนได้เสียในเรื่องนั้นๆ ตามมาตรา 13 หรือกรณีมีเหตุอื่น ตามมาตรา 16 วรรคหนึ่ง เมื่อนาย พ. เข้าร่วมประชุม อ.ก.พ. กรมการจัดหางานในฐานะ อ.ก.พ. กรมการจัดหางาน มิได้เข้าร่วมประชุมเพื่อชี้แจงตอบข้อซักถามข้อสงสัยของ อ.ก.พ. กรมการจัดหางาน และนาย พ. เคยเป็นประธานกรรมการสอบสวนทางวินัยอย่างร้ายแรงผู้ฟ้องคดีมาก่อนและเห็นว่าผู้ฟ้องคดีกระทำการอันเป็นการผิดวินัยอย่างร้ายแรง ควรลงโทษไล่ผู้ฟ้องคดีออกจากราชการ ทั้ง อ.ก.พ.กรมการจัดหางานก็มีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาผลการสอบสวนทางวินัยของคณะกรรมการสอบสวน ซึ่งหากมีมติเป็นประการใด ผู้มีอำนาจสั่งบรรจุต้องสั่งหรือปฏิบัติให้เป็นไปตามมติดังกล่าว ดังนั้น นาย พ. ย่อมต้องมีความเห็นเช่นเดิมตามความเห็นของคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยซึ่งตนทำหน้าที่เป็นประธานกรรมการ อันเป็นความเห็นที่เป็นปฏิปักษ์ต่อผู้ฟ้องคดี กรณีนี้ย่อมเป็นเหตุซึ่งมีสภาพร้ายแรงอันจะทำให้การพิจารณาทางปกครองของ อ.ก.พ. กรมการจัดหางานไม่เป็นกลาง ตามมาตรา 16 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มีผลให้มติ อ.ก.พ. กรมการจัดหางาน และคำสั่งลงโทษไล่ผู้ฟ้องคดีออกจากราชการและคำสั่งยกอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีไม่ชอบด้วยกฎหมาย

               โดยสรุปศาลปกครองสูงสุดได้วางหลักว่า อ.ก.พ. กรม มีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาผลการสอบสวนทางวินัยของคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยและมติของ อ.ก.พ. กรม มีผลทำให้ผู้มีอำนาจสั่งบรรจุต้องสั่งหรือปฏิบัติให้เป็นไปตามมติดังกล่าว อ.ก.พ. กรม จึงเป็นเจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจพิจารณาทางปกครองและการประชุม อ.ก.พ. กรม เป็นการพิจารณาทางปกครองตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เจ้าหน้าที่ผู้ร่วมเป็น อ.ก.พ. กรม ซึ่งเป็นผู้มีอำนาจพิจารณาทางปกครอง จึงต้องมีความเป็นกลางตามนัยมาตรา 13 และมาตรา 16 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539  หากเจ้าหน้าที่มีความไม่เป็นกลางย่อมส่งผลโดยตรงต่อการใช้อำนาจอย่างไม่ถูกต้องชอบธรรมย่อมจะส่งผลให้คำสั่งทางปกครองที่ผู้มีอำนาจสั่งตามมติดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมายด้วย

กำหนดระยะเวลาการพิจารณาดำเนินการของเจ้าพนักงานที่ดิน กรณีออกโฉนดที่ดินโดยคลาดเคลื่อนหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย และกำหนดเวลาในการฟ้องคดี | เจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร | คดีปกครอง

          แนวคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุด กรณีผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายกรณีเจ้าพนักงานที่ดินออกโฉนดที่ดินผิดพลาดคลาดเคลื่อนจากข้อเท็จจริง 1) เมื่อเจ้าของที่ดินร้องขอให้เจ้าพนักงานที่ดินเพิกถอนโฉนดที่ดินที่ออกโดยไม่ชอบหรือไม่ถูกต้อง เจ้าพนักงานที่ดินจะต้องพิจารณาดำเนินการให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลาเท่าใด 2) การฟ้องขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินดังกล่าวจะต้องยื่นฟ้องภายในระยะเวลาเท่าใด
          ข้อเท็จจริงคดีนี้เกิดจาก นาง ส.ได้จดทะเบียนให้ที่ดินแก่นาย น. ซึ่งเป็นบุตร โดยที่ดินแปลงดังกล่าวเจ้าพนักงานที่ดินได้ออกโฉนดให้ตามที่นาง ส. ได้ยื่นคำขอโดยอาศัยหลักฐานตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. 3 ก.) จำนวน 2 ฉบับ ต่อมา นาย น. ได้ตรวจสอบแล้วเห็นว่า โฉนดที่ดินแปลงดังกล่าวออกโดยคลาดเคลื่อนหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากมีเนื้อที่ไม่ตรงกับความเป็นจริง และยังทับซ้อนกับที่ดินแปลงอื่น โดย น.ส. 3 ก. ทั้ง 2 ฉบับ ไม่ได้มีเนื้อที่ติดกัน นาย น. จึงมีหนังสือลงวันที่ 12 มิถุนายน 2560 ถึงเจ้าพนักงานที่ดินเพื่อขอให้เพิกถอน หรือแก้ไขโฉนดที่ดินในส่วนที่ออกโดยคลาดเคลื่อน โดยเจ้าพนักงานที่ดินได้รับหนังสือเมื่อวันที่ 13 มิถุนายน 2560 แต่จนถึงวันที่ 20 ธันวาคม 2560 เจ้าพนักงานที่ดินไม่ได้มีหนังสือแจ้งความคืบหน้า หรือมีการดำเนินการเพิกถอนหรือแก้ไขโฉนดที่ดินดังกล่าว นาง ส. และนาย น. (ผู้ฟ้องคดีที่ 1 และที่ 2 ตามลำดับ) จึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินที่พิพาท และให้ น.ส. 3 ก. ทั้ง 2 ฉบับ กลับคืนสถานะเดิม และให้เจ้าพนักงานที่ดินนำที่ดินตาม น.ส. 3 ก. ดังกล่าว มาออกเป็นโฉนดที่ดินให้ถูกต้องภายในระยะเวลาที่ศาลเห็นสมควร
          กรณีดังกล่าว เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (2) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ซึ่งต้องยื่นฟ้องภายใน 90 วันนับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี หรือนับแต่วันที่พ้นกำหนด 90 วันนับแต่วันที่ผู้ฟ้องคดี ได้มีหนังสือร้องขอต่อหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐเพื่อให้ปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย และไม่ได้รับหนังสือชี้แจงจากหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือได้รับแต่เป็นคำชี้แจงที่เห็นว่าไม่มีเหตุผล ตามมาตรา 49

          คดีนี้ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า เมื่อเป็นกรณีที่ไม่มีกฎหมายกำหนดระยะเวลาสำหรับการพิจารณาดำเนินการของเจ้าพนักงานที่ดินกรณีมีการออกโฉนดที่ดินโดยคลาดเคลื่อนหรือไม่ชอบด้วยกฎหมายว่าต้องแล้วเสร็จเมื่อใด “ระยะเวลาอันสมควร” ที่เจ้าพนักงานที่ดิน (ผู้ถูกฟ้องคดี) ต้องใช้ในการพิจารณาตรวจสอบเรื่องการออกโฉนดที่ดินของผู้ฟ้องคดีให้เสร็จสิ้นและแจ้งผลการดำเนินการให้ผู้ฟ้องคดีทราบ จึงควรมีกำหนดระยะเวลา 90 วันนับแต่วันที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้รับหนังสือของผู้ฟ้องคดี เมื่อพ้นระยะเวลาอันสมควร ดังกล่าวแล้ว หากผู้ฟ้องคดียังไม่ได้รับแจ้งผลการพิจารณาและประสงค์จะฟ้องคดี จะต้องยื่นฟ้องภายใน 90 วัน นับแต่วันที่พ้นกำหนดดังกล่าว คือ ต้องยื่นฟ้องคดีภายในวันที่ 10 ธันวาคม 2560 ทั้งนี้ ตามมาตรา 49 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 แต่เมื่อวันที่ 10 ธันวาคม 2560 ตรงกับวันอาทิตย์ และวันที่ 11 ธันวาคม 2560 เป็นวันหยุดชดเชยวันรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นวันหยุดราชการ จึงเป็นกรณีที่วันสุดท้ายของระยะเวลา เป็นวันหยุดทำการ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงมีสิทธินำคดีมาฟ้องศาลได้ในวันที่เริ่มทำการใหม่ต่อจากวันที่หยุดทำการนั้น คือ ภายในวันที่ 12 ธันวาคม 2560 ทั้งนี้ ตามมาตรา 193/8 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ การที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองนำคดีมายื่นฟ้องต่อศาลในวันที่ 20 ธันวาคม 2560 จึงเป็นการยื่นฟ้องเมื่อพ้นกำหนดเวลาตามมาตรา 49 ดังกล่าว ศาลจึงไม่อาจรับคำฟ้องไว้พิจารณาได้ (คำสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ 392/2561)

         จากคำวินิจฉัยของศาลได้วางหลักเกี่ยวกับคำว่า “ระยะเวลาอันสมควร” สำหรับการพิจารณาดำเนินการของเจ้าพนักงานที่ดินที่มีกำหนดเวลา 90 วันนับแต่ได้รับหนังสือ และหากไม่ดำเนินการภายในเวลาดังกล่าว คู่กรณีก็มีสิทธิฟ้องต่อศาลปกครองว่าหน่วยงานของรัฐละเลยต่อหน้าที่ โดยฟ้องภายใน 90 วันนับแต่วันที่พ้นกำหนดเวลา 90 วันนับแต่วันที่หน่วยงานของรัฐได้รับคำขอไว้ ถ้าฟ้องเกินกำหนดเวลาดังกล่าวศาลก็จะไม่รับฟ้อง

การลงโทษทางวินัย การออกคำสั่งลงโทษที่มีลักษณะเป็นการลงโทษซ้ำในมูลเหตุเดียวกันนั้น แม้ว่าความผิดครั้งหลังเกิดจากการชี้มูลของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ก็ถือว่าเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

               การลงโทษทางปกครอง หรือการลงโทษทางวินัย จะถือเป็นการจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลผู้ถูกลงโทษหรือไม่ และคำสั่งลงโทษข้าราชการผู้กระทำผิดวินัยมากกว่าหนึ่งครั้งสําหรับมูลความผิดเดียวโดยครั้งแรกเป็นการลงโทษทางวินัยอย่างไม่ร้ายแรงและครั้งที่สองเป็นการลงโทษทางวินัยอย่างร้ายแรงตามการชี้มูลของคณะกรรมการ ป.ป.ช. กรณีดังกล่าวจะเป็นการอันต้องห้ามตามมาตรา 29 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 หรือไม่
               มีคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยไว้ 
               คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ 7/2557 ข้อเท็จจริงในคดีนี้ก็คือขณะที่ผู้ฟ้องคดีเป็นปลดองค์การบริหารส่วนตำบลบางปลากด  ถูกกล่าวหาว่าเป็นประธานกรรมการตรวจการจ้างและกรรมการตรวจรับพัสดุโครงการก่อสร้างสะพานทางเดินเท้าคอนกรีตและโครงการก่อสร้างถนนคอนกรีตเสริมเหล็ก แต่ไม่ได้ออกไปตรวจสอบความถูกต้องของโครงการก่อสร้างตามแบบแปลนที่กำหนด จำนวน  4 โครงการ ซึ่งประธานกรรมการบริหารองค์การบริหารส่วนตำบลชะอม  (ผู้ฟ้องคดีโอน (ย้าย)มาดำรงตำแหน่งที่องค์การบริหารส่วนตำบลชะอม) จึงมีคำสั่ง ลงวันที่ 18 มิถุนายน 2546 ลงโทษตัดเงินเดือนผู้ฟ้องคดีร้อยละ 5 เป็นเวลา 3 เดือน ตามความเห็นของคณะกรรมการสอบสวนทางวินัย
               ต่อมาผู้ฟ้องคดีได้โอน (ย้าย) มาดำรงตำแหน่งที่องค์การบริหารส่วนตำบลบางปลากด ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 (นายกองค์การบริหารส่วนตำบลบางปลากด) โดยความเห็นชอบของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 (คณะกรรมการพนักงานส่วนตำบลจังหวัดนครนายก ) ได้มีคำสั่งองค์การบริหารส่วนตำบลบางปลากด  ลงวันที่ 16 พฤศจิกายน 2550 ไล่ผู้ฟ้องคดีออกจากราชการตามการชี้มูลของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ตามที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้รับเรื่องกล่าวหาร้องเรียนกรณีเดียวกัน
               ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวแต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 มีมติให้ยกอุทธรณ์
               ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ที่ไล่ผู้ฟ้องคดีออกจากราชการเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เป็นการลงโทษทางวินัยสองครั้งในความผิดเดียวกัน จึงฟ้องขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้คำสั่งดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมายและไม่สามารถนำมาปฏิบัติได้
               การออกคำสั่งลงโทษทางวินัยอย่างไม่ร้ายแรงโดยตัดเงินเดือนและการออกคำสั่งลงโทษทางวินัยอย่างร้ายแรงโดยไล่ออกจากราชการเป็นการลงโทษซ้ำอันเป็นการขัดต่อมาตรา 29 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทธศักราช 2550 หรือไม่ ?
               ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า หลักที่ว่าบุคคลไม่อาจถูกลงโทษหลายครั้งสำหรับการกระทำความผิดครั้งเดียวเป็นหลักกฎหมายทั่วไปที่ห้ามมิให้ลงโทษบุคคลใดบุคคลหนึ่งมากกว่าหนึ่งครั้งสำหรับความผิดที่บุคคลนั้นได้กระทำเพียงครั้งเดียว ไม่ว่าความผิดที่บุคคลนั้นได้กระทำและโทษที่จะลงแก่บุคคลนั้นจะเป็นความผิดและโทษอาญา ความผิดและโทษทางปกครอง หรือความผิดและโทษทางวินัย นอกจากนั้น การลงโทษบุคคลไม่ว่าโทษนั้นจะเป็นโทษทางอาญา โทษทางปกครอง หรือโทษทางวินัย ถือได้ว่าเป็นการจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพในชีวิต ร่างกาย หรือทรัพย์สินของบุคคลผู้ถูกลงโทษ การลงโทษบุคคลมากกว่าหนึ่งครั้งสาหรับการกระทำความผิดที่บุคคลนั้นได้กระทำเพียงครั้งเดียว จึงเท่ากับเป็นการจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้โดยชัดแจ้งหรือโดยปริยายเกินความจำเป็นแก่การรักษาไว้ซึ่งประโยชน์สาธารณะที่กฎหมายฉบับที่ให้อำนาจจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพนั้นๆ มุ่งหมายจะให้ความคุ้มครอง อันเป็นการต้องห้ามตามมาตรา 29 วรรคหนึ่งของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550
               การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 มีคำสั่งองค์การบริหารส่วนตำบลบางปลากด ลงวันที่ 16 พฤศจิกายน 2550 ลงโทษไล่ผู้ฟ้องคดีออกจากราชการเป็นการมีคำสั่งลงโทษซ้ำอีกครั้งหนึ่งสำหรับการกระทำความผิดวินัยเรื่องเดียวกันกับที่ผู้ฟ้องคดีเคยถูกลงโทษทางวินัยมาแล้วตามคำสั่งองค์การบริหารส่วนตำบลชะอม ลงวันที่ 18 มิถุนายน 2546  อันเป็นการต้องห้ามตามหลักกฎหมายทั่วไปดังกล่าว
สําหรับประเด็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 มีอํานาจออกคําสั่งองค์การบริหารส่วนตำบลบางปลากด ลงวันที่ 16 พฤศจิกายน 2550 ลงโทษไล่ผ้ฟู้องคดีออกจากราชการหรือไม่นั้น
               ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า การดำเนินการตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 มาตรา 91 มาตรา 92 และมาตรา 93 ไม่ได้มีผลเป็นการยกเลิกหรือยกเว้นผลบังคับของหลักกฎหมายทั่วไปที่ห้ามมิให้ลงโทษบุคคลใดบุคคลหนึ่งมากกว่าหนึ่งครั้งสำหรับความผิดที่บุคคลนั้นได้กระทำเพียงครั้งเดียวและมาตรา 29 วรรคหนึ่งของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย  พุทธศักราช 2550 ที่ห้ามมิให้จำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลเกินความจำเป็นแก่การรักษาไว้ซึ่งประโยชน์สาธารณะที่กฎหมายฉบับที่ให้อำนาจจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพนั้นๆ มุ่งหมายจะให้ความคุ้มครองแต่อย่างใด
               ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 โดยความเห็นชอบของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 จึงปฏิบัติตามบทบญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวได้โดยดำเนินการเพิกถอนคำสั่งองค์การบริหารส่วนตำบลชะอม ลงวันที่ 18 มิถุนายน 2546 โดยให้การเพิกถอนมีผลย้อนหลังไปถึงวันออกคําสั่งตามหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการเพิกถอนคําสั่งทางปกครองโดยเจ้าหน้าที่หรือผู้บังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งทางปกครองในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 หมวด 2 คำสั่งทางปกครอง ส่วนที่ 6 การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองเสียก่อน
               เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ยังมิได้ดำเนินการให้มีการเพิกถอนคำสั่งลงวันที่ 18 มิถุนายน 2546 กรณีจึงมิอาจลบล้างข้อเท็จจริงที่ว่า คำสั่งไล่ผู้ฟ้องคดีออกจากราชการเป็นคำสั่งที่ลงโทษซ้ำอีกครั้งหนึ่งสำหรับการกระทำความผิดทางวินัยเรื่องเดียวกัน และเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยหลักกฎหมายทั่วไปและบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าวข้างต้น ดังนั้น คำสั่งไล่ผู้ฟ้องคดีออกจากราชการจึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย
               หมายเหตุ ปัจจุบันรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ได้ยกเลิกแล้ว ส่วนสิทธิเสรีภาพตามรับธรรมนูญนั้น ในร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ก็ได้มีบัญญัติรับรองไว้ในมาตรา 25

ขอออกโฉนดที่ดินเฉพาะราย แต่เจ้าหน้าที่ไม่ดำเนินการให้ตามกำหนดเวลา | เจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร | คดีปกครอง

          คดีเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร

           เจ้าพนักงานที่ดินไม่ดำเนินการออกโฉนดที่ดินให้เจ้าของที่ดินตามคำขอ จนกระทั่งล่วงเลยเวลาไปนาน ผู้ขอออกโฉนดที่ดินจึงฟ้องต่อศาลปกครองว่า เจ้าพนักงานที่ดินละเลยต่อหน้าที่

          คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 1267/2559  ข้อเท็จจริงมีว่า ขณะเกิดเหตุ ผู้ฟ้องคดีนำหลักฐาน น.ส. 3 ก. พร้อมสําเนาระวางรูปถ่ายทางอากาศ หมายเลข 4845 IV ที่สํานักงานป่าไม้เขตได้ขีดเขตป่าไม้สงวนแห่งชาติและป่าไม้ถาวรตามมติคณะรัฐมนตรีลงในระวางแล้ว มายื่นคำขอออกโฉนดที่ดินเป็นการเฉพาะราย ตามคำขอลงวันที่ 8 พฤศจิกายน 2554 แต่เมื่อมีการออกประกาศโฉนดที่ดินและไม่มีผู้คัดค้านแล้ว เจ้าพนักงานที่ดิน (ผู้ถูกฟ้องคดี) กลับไม่ดำเนินการออกโฉนดที่ดินตามคาขอ ผู้ฟ้องคดีสอบถามความคืบหน้าหลายครั้ง จนกระทั่งนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองเพื่อขอให้มีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีออกโฉนดที่ดิน โดยเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร

          เจ้าพนักงานที่ดิน (ผู้ถูกฟ้องคดี) อ้างแผนที่ภูมิประเทศและระวางแผนที่รูปถ่ายทางอากาศว่า ที่ดินพิพาทบางส่วนมีอาณาเขตติดต่อคาบเกี่ยวแนวเขตป่าสงวนแห่งชาติหรือเขตป่าไม้ถาวรตามมติคณะรัฐมนตรี จึงต้องส่งเรื่องให้คณะกรรมการตรวจพิสูจน์ที่ดินตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 43 (พ.ศ. 2537) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 ทำการพิสูจน์ที่ดินเสียก่อน และไม่ใช่กรณีที่ต้องใช้เวลาดำเนินการประมาณ 64 วันตามประกาศกรมที่ดิน เรื่องการลดขั้นตอนและระยะเวลาการปฏิบัติราชการเพื่อประชาชน ลงวันที่ 25 พฤศจิกายน 2546

          คดีนี้มีข้อที่ควรพิจารณาว่า การที่ผ้ถูกฟ้องคดีไม่ดำเนินการตามคำขอ เป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรหรือไม่ ?

          ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจในการออกโฉนดที่ดินตามมาตรา 57 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน จึงมีหน้าที่ที่จะต้องดำเนินการออกโฉนดที่ดินตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กําหนดไว้ในมาตรา 59 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และกฎกระทรวง ฉบับที่ 43 (พ.ศ. 2537) ออกตามความในพระราชบญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 และต้องปฏิบัติตามประกาศกรมที่ดิน เรื่องการลดขั้นตอนและระยะเวลาการปฏิบัติราชการเพื่อประชาชน ลงวันที่ 25 พฤศจิกายน 2546 ที่กำหนดขั้นตอนและระยะเวลาในการออกโฉนดที่ดินเฉพาะรายไว้มีกระบวนงาน 16 ขั้นตอน ใช้เวลาประมาณ 64 วันทำการ  การดำเนินงานตามคำขอของผู้ฟ้องคดีต้องอยู่ภายใต้บังคับแห่งระยะเวลาการดำเนินการดังกล่าว แม้ผู้ถูกฟ้องคดีจะอ้างว่าได้ตรวจสอบที่ดินพิพาทว่ามีอาณาเขตติดต่อคาบเกี่ยวแนวเขตป่าสงวนแห่งชาติหรือเขตป่าไม้ถาวรตามมติคณะรัฐมนตรีจึงต้องตรวจสอบให้ได้ความชัดเจนเสียก่อนอันถือเป็นข้อยกเว้นที่ทำให้ผู้ถูกฟ้องคดีไม่อาจดำเนินการออกโฉนดที่ดินให้ผู้ฟ้องคดีได้ภายในระยะเวลา 64 วันทำการ ตามขั้นตอนและระยะเวลาตามประกาศของกรมที่ดินก็ตาม แต่ผู้ถูกฟ้องคดีก็มีหน้าที่ที่จะต้องพิจารณาคําขอของผู้ฟ้องคดีให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลาอันสมควร โดยควรต้องมีคําสั่งเกี่ยวกับคําขอไม่เกิน 90 วันทําการ นับแต่วันที่ได้รับคำขอออกโฉนดที่ดิน
          เมื่อนับระยะเวลาตั้งแต่วันที่ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดิน จนถึงวันยื่นฟ้องรวมเป็นเวลากว่า 288 วัน โดยไม่ปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดีได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการตรวจพิสูจน์ที่ดินและมิได้ส่งพยานหลักฐานการสั่งเรื่องตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีอ้างได้ อีกทั้งภายหลังยื่นฟ้องคดีนี้ปรากฏว่า ผู้ว่าราชการจังหวัดมีคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการตรวจพิสูจน์ที่ดินตามกฎกระทรวงดังกล่าว และผู้ถูกฟ้องคดีในฐานะประธานกรรมการตรวจพิสูจน์ที่ดินได้แจ้งนัดหมายคณะกรรมการในวันที่ 8 กุมภาพันธ์ 2556 กรณีจึงฟังได้ว่า ก่อนที่ผู้ฟ้องคดีจะยื่นฟ้องคดีนี้ ผู้ถูกฟ้องคดียังมิได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการตรวจพิสูจน์ที่ดินตามที่กล่าวอ้าง ทั้งที่อยู่ในวิสัยที่สามารถจะดำเนินการหรือเร่งรัดการตรวจพิสูจน์ให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลาอนสมควรได้ จึงถือว่าผู้ถูกฟ้องคดีปฏิบัติหน้าที่ในการออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีตามคำขอล่าช้าเกินสมควร

           พิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีดําเนินการออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีตามขั้นตอน หลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดไว้ในประมวลกฎหมายที่ดิน กฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องให้แล้วเสร็จภายใน 45 วัน นับแต่วันที่คดีถึงที่สุด

สัญญาว่าจ้างที่หน่วยงานเทศบาลไม่กำหนดรายละเอียดงานบางอย่างไว้ในสัญญา แม้มิใช่เหตุสุดวิสัย แต่ถือได้ว่าเป็นข้อบกพร่องของผู้ว่าจ้าง ซึ่งสามารถขยายระยะเวลาทำงานได้ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นฯ

               สัญญาทางปกครอง

               ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2535 ข้อ 132 (1) (2) และ (3) กําหนดให้หัวหน้าฝ่ายบริหารของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นมีอํานาจงดหรือลดค่าปรับ หรือขยายเวลาทําการตามสัญญาหรือข้อตกลงให้แก่คู่สัญญาได้ กรณีมีเหตุเกิดจากความผิดหรือความบกพร่องของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น หรือมีเหตุสุดวิสัย หรือมีเหตุเกิดจากพฤติการณ์อันหนึ่งอันใดที่คู่สัญญาไม่ต้องรับผิดตามกฎหมาย

               แต่มักจะเกิดปัญหาในการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ผู้มีอํานาจพิจารณาสั่งการ ที่จะวินิจฉัยว่ากรณีใดบ้างจะถือเป็น “เหตุสุดวิสัย” หรือ “เหตุเกิดจากความผิดหรือความบกพร่องของหน่วยงาน” ที่ทําให้สามารถงดหรือลดค่าปรับหรือขยายเวลาทําการตามสัญญาหรือข้อตกลงให้แก่คู่สัญญาได้โดยไม่ผิดกฎหมายหรือระเบียบของทางราชการ และสำหรับในส่วนของผู้รับจ้างซึ่งเป็นเอกชนที่อาจจะไม่มีความรู้ความเข้าใจในระเบียบข้อกฎหมาย ก็มักจะมีปัญหาในเรื่องการโต้แย้งการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจได้ไม่ถูกต้อง

               มีตัวอย่างคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดได้มีคำวินิจฉัยไว้
               คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 480/2557   เป็นกรณีการใช้อํานาจของนายกเทศมนตรีมีคําสั่งอนุญาตขยายเวลาให้กับผู้รับจ้างก่อสร้าง แต่ต่อมาสํานักงานตรวจเงินแผ่นดินได้ตรวจสอบแล้วมีความเห็นว่า เหตุผลการขอขยายระยะเวลามิใช่ “เหตุสุดวิสัย” ทําให้เทศบาลใช้อํานาจเรียกให้ผู้รับจ้างชดใช้เงินในช่วงที่มีการอนุญาตให้ขยายระยะเวลาและท้ายที่สุดเมื่อเทศบาลไม่สามารถใช้สิทธิเรียกให้ผู้รับจ้างชดใช้เงินได้ เทศบาลจึงใช้อํานาจออกคําสั่งเรียกให้นายกเทศมนตรีซึ่งเป็นผู้ใช้อํานาจอนุญาตให้ผู้รับจ้างขยายเวลาการปฏิบัติตามสัญญาชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539
               ข้อเท็จจริงในคดีคือ ผู้ฟ้องคดีขณะนั้นดํารงตําแหน่งนายกเทศมนตรีได้ทําสัญญาจ้างห้างหุ้นส่วนจํากัด ป. ก่อสร้าง “สวนภูมิรักษ์” ของเทศบาล (สวนสาธารณะ) โดยผู้รับจ้างต้องปลูกต้นไม้ต่างๆ พร้อมจัดวางระบบให้น้ํา โดยสัญญาแบ่งการจ่ายเงินค่าจ้างเป็น 7 งวด ในระหว่างการทํางานผู้รับจ้างได้ขอขยายระยะเวลาตามข้อ 22 ของสัญญา และผู้ฟ้องคดีได้มีคําสั่งอนุมัติให้ขยายระยะเวลาการก่อสร้าง โดยงดเว้นค่าปรับ 36 วัน คิดเป็นเงินค่าปรับจํานวน 1,349,568 บาท และผู้รับจ้างได้ส่งมอบงานงวดสุดท้ายกับรับเงินค่าจ้างงวดสุดท้ายเรียบร้อยแล้ว  
               ต่อมาสํานักงานตรวจเงินแผ่นดินภูมิภาคได้ตรวจสอบการจัดจ้างและเห็นว่ามิใช่เหตุสุดวิสัยที่จะขอขยายระยะเวลาการปฏิบัติตามสัญญาได้เทศบาลจึงมีหนังสือเรียกให้ผู้รับจ้างชดใช้จากการขยายระยะเวลาดังกล่าว แต่ผู้รับจ้างเพิกเฉยและเทศบาลได้ฟ้องผู้รับจ้างเพื่อเรียกคืนเงินต่อศาลปกครองนครราชสีมาซึ่งศาลปกครองมีคําพิพากษาว่าเทศบาลไม่อาจเรียกให้ผู้รับจ้างชดใช้เงินค่าปรับอันเกิดจากการงดเว้นค่าปรับได้ตามบันทึกตกลงเพิ่มเติมต่อท้ายสัญญาก่อสร้าง
               เทศบาลจึงได้มีการตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด และต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 (นายกเทศมนตรี) ได้มีคําสั่งไล่เบี้ยให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามจํานวนดังกล่าวแก่เทศบาล
               ผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ในการขยายระยะเวลาตามสัญญาโดยงดเว้นค่าปรับเป็นไปตามระเบียบ (ข้อ 132 (3) ) ผู้ฟ้องคดีได้พิจารณาร่วมกับคณะกรรมการตรวจการจ้าง ช่างควบคุมงาน และนิติกร ที่ทําหน้าที่ให้คําปรึกษาตามระเบียบขั้นตอนปฏิบัติของกฎหมาย ซึ่งมีความเห็นว่ามีความจําเป็นต้องเก็บน้ําในบ่อเพื่อทดสอบระบบน้ําและใช้น้ําดูแลรักษาพันธุ์ไม้เพื่อจะได้เห็นปัญหาและประสิทธิภาพของระบบและช่างผู้ควบคุมงานคํานวณระยะเวลาการจัดหาน้ําว่าต้องใช้เวลา 36 วัน การขยายเวลาก่อสร้างจึงเกิดประโยชน์ต่อเทศบาลมากกว่าการใช้สิทธิบอกเลิกสัญญา จึงไม่ได้กระทําโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง แต่เป็นการใช้อํานาจของนายกเทศมนตรีในการบริหารราชการตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496  และระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2535
               หลังจากผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์คําสั่ง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 (ผู้ว่าราชการจังหวัด) มีคําวินิจฉัยยกอุทธรณ์จึงนําคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองขอให้ศาลเพิกถอนคําสั่ง
               ข้อพิพาทในคดีนี้มีประเด็น คือ (1) ผู้ฟ้องคดีกระทําละเมิดโดยประมาทเลินเล่อหรือไม่ ซึ่งศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า ผู้ฟ้องคดีไม่ได้กระทําการโดยประมาทเลินเล่อ เนื่องจากมิได้พิจารณาสั่งการขยายระยะเวลาโดยอาศัยอํานาจของตนเองตามที่กฎหมายกําหนดโดยพลการ แต่ได้สั่งการให้คณะกรรมการตรวจการจ้างและนิติกรพิจารณา ซึ่งบุคคลในภาวะเช่นผู้ฟ้องคดีที่เป็นนายกเทศมนตรีควรมีความละเอียดรอบคอบในการพิจารณาและผู้ฟ้องคดีก็ได้กระทําในลักษณะเช่นเดียวกัน
               (2) การขยายระยะเวลาก่อสร้างเป็นการฝ่าฝืนระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2535 หรือไม่ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า ในสัญญาจ้างกําหนดให้ผู้รับจ้างต้องปลูกต้นไม้ที่เหมาะสมตามสภาพพื้นที่อนุรักษ์ไม้ยืนต้นเดิม ปลูกไม้ประดับ จัดมุมนั่งพักผ่อน ลานอเนกประสงค์สวนสุขภาพ สนามเด็กเล่น ทําทางเดินเท้า จัดวางระบบให้น้ํา และทําเรือนเพาะชําขนาดเล็ก โดยงานเกี่ยวกับการถมดินปรับแต่งขอบบ่อพร้อมทั้งขนย้ายตะกอนท้องบ่อ อยู่ในงวดที่ 2 งานเกี่ยวกับการปลูกหญ้าและปลูกต้นไม้อยู่ในงวดที่ 5 และงานเกี่ยวกับการวางระบบน้ํา สําหรับสนามและระบบน้ําพุอยู่ในงวดที่ 6 ย่อมแสดงว่า ในช่วงระหว่างการดําเนินงานในงวดที่ 2 บ่อน้ําจะต้องไม่มีน้ําเหลืออยู่เพื่อให้สามารถขุดลอกและขนย้ายตะกอนท้องบ่อได้ในขณะเดียวกันก็มีความจําเป็นที่จะต้องจัดหาน้ําหรือเติมน้ําลงในบ่อเพื่อใช้สําหรับการดูแลรักษาต้นไม้และหญ้าที่กําหนดให้ปลูกในงวดที่ 5  และทดสอบระบบน้ําสําหรับสนามและระบบน้ําพุในงวดที่ 6 แต่สัญญาจ้างไม่ได้ระบุเกี่ยวกับการจัดหาน้ําหรือเติมน้ําลงในบ่อเพื่อใช้สําหรับการดูแลรักษาต้นไม้และหญ้า รวมทั้งการทดสอบระบบน้ําสําหรับสนามและระบบน้ําพุแต่อย่างใด
               โดยคู่สัญญาไม่ได้ร่วมกันพิจารณาในประเด็นดังกล่าวมาก่อน จนกระทั่งผู้รับจ้างได้ขอขยายเวลาการก่อสร้างและคณะกรรมการตรวจการจ้างได้มีความเห็นว่า เทศบาลมิได้เตรียมการเกี่ยวกับเรื่องการเติมน้ําในบ่อดินที่ขุด ทําให้มีปัญหาในระบบน้ําที่จะใช้ดูแลรักษาหญ้าและต้นไม้ฯลฯ และมีข้อสังเกตว่าน้ําในบ่อไม่มีจึงไม่สามารถทดสอบการใช้งานของปั๊มน้ําพุหรือสปริงเกอร์ได้หากปลูกต้นไม้ปลูกหญ้า ต้นไม้และหญ้าอาจตายได้
               ดังนั้น ปัญหาในเรื่องนี้คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายจึงมิได้พิจารณามาตั้งแต่ต้น ทั้งสัญญาจ้างก็มิได้ระบุเรื่องดังกล่าวไว้กรณีจึงถือได้ว่าเป็นความบกพร่องของผู้ว่าจ้าง (เทศบาล) ที่ไม่ได้กําหนดรายละเอียดในการเติมน้ําในบ่อดินที่ขุดแต่งในโครงการ การขอขยายระยะเวลาจึงไม่ใช่กรณีเหตุสุดวิสัย แต่ถือได้ว่าเป็นข้อบกพร่องของผู้ว่าจ้าง ซึ่งสามารถขยายระยะเวลาได้ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2535 ข้อ 132 (3) และตามสัญญาจ้างข้อ 22
               การที่ผู้ถูกฟ้องคดีพิจารณาแต่เพียงว่า ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถขยายระยะเวลาให้ผู้รับจ้างได้ เพราะไม่ใช่เหตุสุดวิสัย โดยมิได้พิจารณาถึงข้อเท็จจริง และระเบียบ ข้อบังคับ และข้อสัญญาจ้างในกรณีอื่น ๆ จึงเป็นการพิจารณาและฟังข้อเท็จจริงไม่ครบถ้วนและไม่เป็นธรรมต่อผู้ฟ้องคดี อีกทั้งผู้ฟ้องคดีได้พิจารณาโดยรับฟังความเห็นของคณะกรรมการตรวจการจ้าง งานนิติการ กองวิชาการและแผนงาน และช่างผู้ควบคุมงานแล้วก่อนมีคําสั่งถือว่าได้ใช้ดุลพินิจในการพิจารณาขยายเวลาทําการตามสัญญาตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2535 ข้อ 132 (1) จึงเป็นการใช้ดุลพินิจโดยชอบด้วยกฎหมาย ผู้ฟ้องคดีจึงมิได้กระทําการโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง คําสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ที่ให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทน จึงเป็นคําสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

การระบุวิธีการและระยะเวลาการฟ้องคดีใน “คําสั่งทางปกครอง” มีความสำคัญต่อการใช้สิทธิฟ้องคดี | คำสั่งทางปกครอง | คดีปกครอง

          หน้าที่สําคัญอย่างหนึ่งของฝ่ายปกครองในการออก “คําสั่งทางปกครอง” คือ คำสั่งทางปกครองที่อาจอุทธรณ์หรือโต้แย้งต่อไปได้ ให้ผู้ออกคำสั่งระบุกรณีที่อาจอุทธรณ์หรือโต้แย้ง การยื่นคำอุทธรณ์หรือคำโต้แย้ง และระยะเวลาสำหรับการอุทธรณ์หรือการโต้แย้งดังกล่าวไว้ด้วย และในกรณีที่มีการฝ่าฝืน ไม่ยอมระบุกรณีที่อาจอุทธรณ์หรือโต้แย้ง การยื่นคำอุทธรณ์หรือคำโต้แย้ง และระยะเวลาสำหรับการอุทธรณ์หรือการโต้แย้งดังกล่าวไว้ในคำสั่ง ให้ถือว่าระยะเวลาสำหรับการอุทธรณ์หรือการโต้แย้งเริ่มนับใหม่ตั้งแต่วันที่ได้รับแจ้งหลักเกณฑ์ตามวรรคหนึ่ง แต่ถ้าไม่มีการแจ้งใหม่และระยะเวลาดังกล่าวมีระยะเวลาสั้นกว่าหนึ่งปี ให้ขยายเป็นหนึ่งปีนับแต่วันที่ได้รับคำสั่งทางปกครอง ทั้งนี้ ตามมาตรา 40 แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และคำสั่งใดที่อาจฟ้องต่อศาลปกครองได้ ให้ผู้ออกคำสั่งระบุวิธีการยื่นคำฟ้องและระยะเวลาสำหรับยื่นคำฟ้องไว้ในคำสั่งดังกล่าวด้วย ตามมาตรา 50 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 
          มาตรา 50  "คำสั่งใดที่อาจฟ้องต่อศาลปกครองได้ ให้ผู้ออกคำสั่งระบุวิธีการยื่นคำฟ้องและระยะเวลาสำหรับยื่นคำฟ้องไว้ในคำสั่งดังกล่าวด้วย
          ในกรณีที่ปรากฏต่อผู้ออกคำสั่งใดในภายหลังว่า ตนมิได้ปฏิบัติตามวรรคหนึ่ง ให้ผู้นั้นดำเนินการแจ้งข้อความซึ่งพึงระบุตามวรรคหนึ่งให้ผู้รับคำสั่งทราบโดยไม่ชักช้า ในกรณีนี้ให้ระยะเวลาสำหรับยื่นคำฟ้องเริ่มนับใหม่นับแต่วันที่ผู้รับคำสั่งได้รับแจ้งข้อความดังกล่าว
          ถ้าไม่มีการแจ้งใหม่ตามวรรคสองและระยะเวลาสำหรับยื่นคำฟ้องมีกำหนดน้อยกว่าหนึ่งปี ให้ขยายเวลาสำหรับยื่นคำฟ้องเป็นหนึ่งปีนับแต่วันที่ได้รับคำสั่ง"
          จากบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าว จึงมีผลให้คำสั่งทางปกครองใดก็ตามที่ผู้ออกคำสั่งไม่ได้ระบุวิธีการและระยะเวลาในการอุทธรณ์หรือโต้แย้งคำสั่งไว้ ตามมาตรา 40 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ย่อมมีผลให้มีการขยายระยะเวลาสำหรับการอุทธรณ์ออกไปได้อีกเป็นเวลาหนึ่งปี และหากในคำสั่งทางปกครองใดที่อาจฟ้องคดีต่อศาลปกครองได้ก็ไม่มีการระบุวิธีการและระยะเวลาในการยื่นคำฟ้องไว้อีกด้วย ระยะเวลาในการฟ้องคดีก็ย่อมขยายออกไปได้อีกเป็นหนึ่งปี(เฉพาะระยะเวลาสำหรับยื่นคำฟ้องมีกำหนดน้อยกว่าหนึ่งปี)

          คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 546/2550  เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่อธิการบดีมหาวิทยาลัยไม่อนุมัติปริญญาเกียรตินิยมอันดับสองให้แก่ผู้ฟ้องคดี เนื่องจากผู้ฟ้องคดีลงทะเบียนซ้ำ ซึ่งขัดต่อข้อบังคับมหาวิทยาลัย โดยผู้ฟ้องคดีต้องฟ้องคดีต่อศาลปกครองภายใน 90 วัน นับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดีตามมาตรา 49 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 แต่อธิการบดีฯ (ผู้ถูกฟ้องคดี) ไม่ได้แจ้งสิทธิในการฟ้องคดีโดยระบุวิธีการยื่นคําฟ้องและระยะเวลาในการฟ้องคดีต่อศาลปกครอง และไม่ปรากฏว่ามีการแจ้งสิทธิดังกล่าวในภายหลัง ผลตามกฎหมายมาตรา 50 ก็คือ ระยะเวลาในการยื่นคําฟ้องขยายเป็น 1 ปีนับแต่วันที่ผู้ฟ้องคดีได้รับคําสั่ง ดังนั้น เมื่อผู้ฟ้องคดีได้รับแจ้งคําสั่งในวันที่ 26 มกราคม 2549 ผู้ฟ้องคดีจึงมีสิทธินําคดีมาฟ้องต่อศาลได้ถึงวันที่ 26 มกราคม 2550 การที่ผู้ฟ้องคดีนําคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองในวันที่ 4 กันยายน 2549 จึงเป็นการยื่นฟ้องภายในกําหนดเวลาการฟ้องคดี

          กรณีนี้ หากผู้ออกคําสั่งไม่ได้ระบุวิธีการและระยะเวลาในการยื่นฟ้องคดีไว้ในคําสั่ง ก็ควรที่จะมีการแจ้งให้ผู้รับคําสั่งทราบในภายหลัง ซึ่งระยะเวลาการฟ้องคดีจะมีกําหนด 90 วัน นับแต่วันที่ผู้รับคําสั่งได้รับแจ้งข้อความดังกล่าว

          แต่มีปัญหาว่า หากพ้นกําหนดระยะเวลาการฟ้องคดีตามมาตรา 50 แล้ว ผู้ฟ้องคดีได้ทําหนังสือถึงผู้ออกคําสั่งขอให้ระบุวิธีการและระยะเวลาในการฟ้องคดีให้ถูกต้องและผู้ออกคําสั่งได้ดําเนินการแจ้งข้อความตามที่ผู้ฟ้องคดีร้องขอ กรณีเช่นนี้ระยะเวลาในการฟ้องคดีจะสามารถเริ่มนับใหม่ตั้งแต่วันที่ผู้ฟ้องคดีได้รับแจ้งคําสั่งที่ระบุข้อความดังกล่าวหรือไม่ ?

          ข้อเท็จจริงในคดีนี้... ผู้ว่าราชการจังหวัด (ผู้ถูกฟ้องคดี) มีคําสั่งลงโทษปลดผู้ฟ้องคดีออกจากตําแหน่งผู้ใหญ่บ้านและกํานันตําบล เนื่องจากถูกกล่าวหาว่ามีพฤติการณ์กระทําความผิดวินัยอย่างร้ายแรงกรณีมีอาวุธปืนและเครื่องกระสุนที่ใช้ในราชการสงครามซึ่งนายทะเบียนไม่อนุญาตให้ใช้หรือมีไว้ในครอบครอง อีกทั้งมีพฤติกรรมเกี่ยวข้องกับการค้ารถตามแนวชายแดนและการลักพาตัวราษฎรลาว
          แต่ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าคําสั่งลงโทษดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมายและไม่เป็นธรรมต่อตน เนื่องจากเป็นการกล่าวหาเท็จโดยปราศจากพยานหลักฐานมาสนับสนุนข้อกล่าวหา ผู้ร้องเรียนต้องการกลั่นแกล้งให้ผู้ฟ้องคดีพ้นจากตําแหน่งผู้ใหญ่บ้านและกํานันตําบล และกรณีที่กล่าวหาว่าผู้ฟ้องคดีมีอาวุธปืนและเครื่องกระสุนซึ่งนายทะเบียนไม่อนุญาตไว้ในครอบครองนั้น พนักงานอัยการได้มีคําสั่งเด็ดขาดไม่ฟ้องผู้ฟ้องคดีก่อนที่ผู้ถูกฟ้องคดีจะมีคําสั่งปลดผู้ฟ้องคดีออกจากตําแหน่ง
          ผู้ฟ้องคดีจึงยื่นหนังสืออุทธรณ์ร้องทุกข์ต่อกระทรวงมหาดไทย
          กระทรวงมหาดไทยพิจารณาแล้วมีคําสั่งให้ยกอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีแต่ได้แก้ไขคําสั่งลงโทษบางส่วนโดยให้ตัดข้อความที่ว่า “มีพฤติกรรมเกี่ยวข้องกับการค้ารถตามแนวชายแดนและการลักพาตัวราษฎรลาว” ออก นอกนั้นให้คงเดิม ผู้ว่าราชการจังหวัดจึงได้มีคําสั่งแก้ไขคําสั่งเดิม รวมทั้งแจ้งคําสั่งยกอุทธรณ์ของกระทรวงมหาดไทยให้ผู้ฟ้องคดีทราบ โดยไม่ได้ระบุวิธีการยื่นคําฟ้องและระยะเวลาสําหรับยื่นคําฟ้องไว้ในคําสั่ง
          สำหรับคดีนี้เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีสามารถนําคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองเพื่อให้มีคําพิพากษาหรือมีคําสั่งเพิกถอนคําสั่งปลดออกจากตําแหน่งได้ภายใน 90 วัน นับแต่วันที่ได้รับทราบคําสั่งยกอุทธรณ์ ตามมาตรา 49 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 แต่เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีไม่ได้ระบุวิธีการยื่นคําฟ้องและระยะเวลาสําหรับยื่นคําฟ้องไว้ ระยะเวลาในการฟ้องคดีจึงต้องขยายจาก 90 วัน ออกเป็น 1 ปีนับแต่วันที่ผู้ฟ้องคดีได้รับแจ้งคําสั่งยกอุทธรณ์ตามมาตรา 50 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542  แต่ปรากฏว่าผู้ฟ้องคดีก็มิได้นําคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองภายใน 1 ปี
          หลังจาก 1 ปีผ่านไป ผู้ฟ้องคดีได้ทําหนังสือถึงผู้ถูกฟ้องคดีขอให้ระบุวิธีการและระยะเวลาในการยื่นฟ้องคดีในคําสั่งเสียใหม่ให้ถูกต้องครบถ้วน และผู้ถูกฟ้องคดีก็ได้แจ้งคําสั่งใหม่โดยได้ระบุวิธีการและระยะเวลาการฟ้องคดีต่อศาลปกครองให้ผู้ฟ้องคดีทราบด้วย ผู้ฟ้องคดีจึงนําคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองภายใน 90 วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งใหม่ดังกล่าว

           ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า โดยที่ผู้ถูกฟ้องคดีมิได้ระบุวิธีการยื่นคําฟ้องและระยะเวลาสําหรับยื่นคําฟ้องไว้ในคําสั่งลงโทษปลดผู้ฟ้องคดีจึงมีผลทําให้ระยะเวลาสําหรับยื่นคําฟ้องขยายจาก 90 วัน เป็น 1 ปี เมื่อผู้ฟ้องคดีได้รับแจ้งผลการพิจารณาอุทธรณ์อย่างช้าประมาณเดือนสิงหาคม 2544 จึงครบกําหนดระยะเวลาการฟ้องคดีที่ขยายออกไปเป็นเดือนสิงหาคม 2545 แต่ผู้ฟ้องคดีก็มิได้นําคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองแต่อย่างใด จึงพ้นระยะเวลาที่จะนําคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองแล้ว การที่ผู้ฟ้องคดีมีหนังสือขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีระบุวิธีการยื่นคําฟ้องและระยะเวลาในการยื่นคําฟ้องหลังจากที่พ้นกําหนดระยะเวลาการฟ้องคดีต่อศาลปกครองไปแล้ว และแม้ว่าผู้ถูกฟ้องคดีจะได้แจ้งวิธีการดังกล่าวตามคําขอนั้น ก็ย่อมไม่มีผลทําให้กําหนดระยะเวลาสําหรับการฟ้องคดีที่สิ้นสุดไปแล้ว กลับมาเริ่มต้นนับใหม่ได้อีก จึงมีคําสั่งไม่รับคําฟ้องไว้พิจารณาและให้จําหน่ายคดีออกจากสารบบความ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 535/2547)

          ดังนั้น กําหนดระยะเวลาการฟ้องคดีตามมาตรา 49 และมาตรา 50 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 เป็นเงื่อนไขสําคัญสําหรับการฟ้องคดีที่หากยื่นคําฟ้องเมื่อพ้นกําหนดเวลาดังกล่าว ศาลปกครองมีอํานาจสั่งไม่รับคําฟ้องไว้พิจารณาและจําหน่ายคดีออกจากสารบบความได้
          สำหรับการกําหนดหน้าที่ให้ผู้ออกคําสั่งทางปกครองระบุวิธีการยื่นคําฟ้องและระยะเวลาสําหรับยื่นคําฟ้องไว้ในคําสั่งด้วยนั้น ก็เพื่อให้ผู้รับคําสั่งทราบเพื่อจะได้ใช้สิทธิฟ้องคดีได้ถูกต้องตามกําหนดเวลา และหากฝ่าฝืนไม่แจ้ง กฎหมายก็ได้คุ้มครองสิทธิดังกล่าว โดยผู้ฟ้องคดีสามารถยื่นฟ้องได้ภายใน 1 ปีนับแต่วันที่ได้รับคําสั่ง แต่เมื่อพ้นกําหนดเวลาดังกล่าวแล้ว ก็ต้องถือว่ากําหนดระยะเวลาการฟ้องคดีสิ้นสุดลง

กรมทางหลวงมีหน้าที่ควบคุมดูแลกระแสไฟฟ้าส่องสว่างที่ติดตั้งบนทางหลวง เมื่อไฟฟ้ารั่วเป็นเหตุผู้ที่สัญจรไปมาถึงแก่ความตาย กรมทางหลวงจะต้องรับผิดชอบ | ละเมิด | คดีปกครอง

          คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ

          กรณีที่กรมทางหลวงได้ติดตั้งไฟฟ้าส่องสว่างบนทางหลวงเพื่ออำนวยความสะดวกและความปลอดภัยให้แก่ผู้ใช้ทางในยามค่ำคืน แต่กลับละเลยไม่ตรวจสอบอุปกรณ์ให้ได้มาตรฐาน เป็นเหตุให้ผู้ที่สัญจรไปมาได้รับอันตรายถึงแก่ความตาย 

          คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 223/2558  สำหรับข้อเท็จจริงคดีนี้ เหตุเกิดขึ้นเวลาประมาณ 01.30 น. ขณะที่บุตรชายของผู้ฟ้องคดีได้ขับขี่รถจักรยานยนต์ไปตามถนนมาถึงสามแยก บริเวณดังกล่าวมีน้ำท่วมสูงประมาณ 30 เซนติเมตร รถจักรยานยนต์เกิดอุบัติเหตุล้มลงและเสียชีวิต
          ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การที่บุตรชายตนต้องมาเสียชีวิต เพราะกรมทางหลวงติดตั้งระบบไฟฟ้าไม่ได้มาตรฐาน ไม่ซ่อมแซมสายไฟฟ้าและอุปกรณ์ จนทำให้มีกระแสไฟฟ้ารั่ว จึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้กรมทางหลวง (ผู้ถูกฟ้องคดี) ชดใช้ค่าเสียหาย
          คดีนี้มีพยานซึ่งไปถึงที่เกิดเหตุและเข้าช่วยเหลือให้ถ้อยคำว่า เห็นบุตรชายของผู้ฟ้องคดีถูกรถจักรยานยนต์ล้มทับขา นอนหมดสติ หงายหน้าขึ้น น้ำท่วมไม่ถึงใบหน้า ปากและจมูกโผล่เหนือน้ำ และไม่ได้กลิ่นสุรา โดยอาสาสมัครที่ลงไปช่วยเหลือคนแรกได้แจ้งเตือนว่ามีกระแสไฟฟ้ารั่ว แต่เนื่องจากสวมรองเท้าบูทจึงไม่ได้รับอันตราย และอาสาสมัครคนอื่นๆ ได้ถูกไฟฟ้าช็อตในระหว่างการช่วยเหลือเช่นกัน ซึ่งขณะเกิดเหตุนั้นมีไฟฟ้าส่องสว่างอยู่ จึงเป็นไปได้ที่ไฟฟ้าอาจรั่ว เนื่องจากระบบตัดกระแสไฟฟ้าอัตโนมัติไม่ทำงาน นอกจากนี้ ตามรายงานการชันสูตรพลิกศพก็ไม่พบบาดแผลตามร่างกาย ไม่มีเลือดออกบริเวณใด
          ผู้ถูกฟ้องคดีอ้างว่า การติดตั้งไฟฟ้าส่องสว่างเป็นไปตามมาตรฐานและไม่มีอุปกรณ์ส่วนใดชำรุด อีกทั้งมีระบบตัดกระแสไฟฟ้าอัตโนมัติหากเกิดกรณีไฟฟ้ารั่ว สาเหตุการตายจึงไม่ได้เกิดจากกระแสไฟฟ้ารั่ว แต่เกิดจากความประมาทของผู้ตายที่ฝ่าฝืนป้ายเตือนห้ามนำรถเล็กผ่านเข้าไป

          คดีมีประเด็นต้องวินิจฉัยว่า ผู้ถูกฟ้องคดีกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีหรือไม่ ?

          ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า บริเวณที่เกิดเหตุ กรมทางหลวงได้ติดตั้งไฟฟ้าส่องสว่างที่เสาไฟฟ้า 2 ต้นห่างกันประมาณ 40 เมตร โดยใช้สายไฟฟ้าชนิด Nyy ซึ่งมีคุณสมบัติป้องกันการรั่วไหลของกระแสไฟฟ้าได้เป็นอย่างดี มีความทนทาน ป้องกันน้ำได้ และร้อยลงในท่อเหล็กแล้วฝังใต้ดิน โดยไม่มีการโยงสายไฟฟ้าพาดระหว่างเสา และติดตั้งสะพานไฟซึ่งเป็นระบบตัดกระแสไฟฟ้าอัตโนมัติ เมื่อกระแสไฟฟ้ารั่วหรือลัดวงจร แต่ในขณะเกิดเหตุสภาพของท่อเหล็กที่ร้อยสายไฟไว้ข้างในได้หลุดออกจากกันและขณะเกิดเหตุนั้นยังมีกระแสไฟฟ้าส่องสว่างอยู่ จึงเป็นไปได้ที่ไฟฟ้าอาจรั่วออกมาได้ เนื่องจากระบบตัดกระแสไฟฟ้าอัตโนมัติไม่ทำงาน ทั้งตามรายงานการชันสูตรพลิกศพก็ไม่พบบาดแผลตามร่างกาย ไม่มีเลือดออกบริเวณใด เมื่อผู้ตายมีอายุเพียง 37 ปี รูปร่างสูงใหญ่ ไม่ได้ดื่มสุรา และไม่มีโรคประจำตัว การที่บุตรชายผู้ฟ้องคดีไม่สามารถช่วยเหลือตนเองได้ เกิดจากถูกกระแสไฟฟ้าที่รั่วช็อตเป็นเหตุให้หมดสติ และแม้ว่าจะมีน้ำท่วมสูงประมาณ 30 เซนติเมตร แต่ก็ยังพอมีรถสัญจรไปมา จึงทำให้เกิดคลื่นน้ำกระเพื่อมพัดพาเอาน้ำเข้าไปในปากและจมูกที่โผล่พ้นน้ำเพียงเล็กน้อยได้ อันทำให้แพทย์ระบุสาเหตุว่า จมน้ำเสียชีวิต การเสียชีวิตของผู้ตาย จึงไม่ได้เกิดจากความประมาทของผู้ตายที่ขับขี่รถผ่านเข้าไปในเส้นทางที่มีน้ำท่วมขัง ทั้งที่มีป้ายเตือนห้ามรถเล็กผ่านเส้นทางดังกล่าวไว้แล้ว แต่การเสียชีวิตเป็นผลโดยตรงจากการติดตั้งสายไฟฟ้าที่ไม่ได้มาตรฐานตามข้อกำหนด และการละเลยต่อหน้าที่ในการควบคุมดูแล รวมถึงตรวจสอบอุปกรณ์มิให้ชำรุดบกพร่องและระบบตัดกระแสไฟฟ้าอัตโนมัติให้สามารถใช้งานได้ตามปกติ อันเป็นความประมาทเลินเล่อของเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีและเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีจึงต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ผู้ฟ้องคดี

          ศาลปกครองสูงสุดได้วางบรรทัดฐานการปฏิบัติราชการ สำหรับหน่วยงานทางปกครองที่มีอำนาจหน้าที่ในการให้บริการด้านต่างๆ เพื่ออำนวยความสะดวกและรักษาความปลอดภัยให้แก่ประชาชนเพื่อมิให้เกิดภัยอันตรายแก่ชีวิตและทรัพย์สิน ซึ่งในการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่นั้น นอกจากจะต้องให้บริการอย่างเพียงพอและทั่วถึงแล้ว เจ้าหน้าที่จะต้องติดตั้งอุปกรณ์และระบบป้องกันให้ได้มาตรฐาน อีกทั้งต้องหมั่นคอยตรวจสอบดูแลอุปกรณ์ที่ติดตั้งให้อยู่ในสภาพพร้อมใช้งานเสมอ เพื่อเป็นการป้องกันมิให้เกิดความเสียหายในเวลาต่อมา

การตรวจสอบดุลพินิจของฝ่ายปกครองที่ใช้ในการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการ | การใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครองในการแต่งตั้งโยกย้ายตำแหน่ง | คดีปกครอง

          การใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครอง เป็นการใช้ดุลพินิจตามอํานาจที่กฎหมายมอบให้ฝ่ายปกครองสามารถเลือกตัดสินใจภายใต้ขอบเขตของกฎหมาย แต่การที่กฎหมายได้มอบอํานาจให้ฝ่ายปกครองสามารถใช้ดุลพินิจดังกล่าวนั้น ต้องมีเหตุผลและอยู่ภายใต้หลักเกณฑ์ที่สําคัญ 3 ประการ คือ 
          (1) หลักความสมเหตุผลที่จะทําให้การใช้อํานาจนั้นบรรลุตามวัตถุประสงค์ของกฎหมายที่ให้อํานาจ 
          (2) หลักความจําเป็นโดยการเลือกมาตรการที่ก่อให้เกิดความรุนแรงน้อยที่สุดหรือกระทบกระเทือนต่อสิทธิเสรีภาพของผู้ตกอยู่ในอํานาจน้อยที่สุด และ  
          (3) การใช้อํานาจนั้นต้องเกิดประโยชน์ต่อสาธารณะมากกว่าเมื่อเทียบกับความเสียหายของเอกชน  
          ทั้งนี้ หากการใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครองไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ดังกล่าวแล้ว ย่อมเป็นการใช้อํานาจโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งศาลปกครองมีอํานาจตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการใช้อํานาจดุลพินิจของฝ่ายปกครองและมีอํานาจที่จะเพิกถอนคําสั่งที่เกิดจากการใช้อํานาจไม่ชอบด้วยกฎหมายนั้นได้ตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) และมาตรา 72 วรรคหนึ่ง (1) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542

          แม้จะมีกฎหมายฉบับที่ให้อํานาจจะบัญญัติโดยเปิดโอกาสให้ฝ่ายปกครองสามารถใช้ดุลพินิจได้อย่างกว้างขวาง แต่ฝ่ายปกครองก็ไม่อาจที่จะใช้อํานาจได้ตามอําเภอใจ เพราะยังคงต้องผูกพันกับหลักกฎหมายปกครองที่เกี่ยวข้องเพื่อให้การใช้อํานาจเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย ตามหลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทําทางปกครอง ที่มุ่งหมายจะควบคุมให้ฝ่ายปกครองใช้อํานาจกระทําการในทางปกครองภายใต้กฎหมาย เช่น การใช้อํานาจในการออกคําสั่งแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการ ซึ่งให้ผู้ออกคําสั่งจะต้องใช้อํานาจในการบริหารงานบุคคลตามระบบคุณธรรม คือ ต้องคํานึงถึงความรู้ความสามารถ คุณสมบัติของบุคคล และการจัดคนให้เหมาะสมกับงาน รวมทั้งสอดคล้องกับหลักคุณธรรม ซึ่งให้ยึดมั่นในความถูกต้องดีงามและเป็นหลักการที่ส่งเสริมให้เกิดการบริหารกิจการภาครัฐที่ดี

          คําพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดที่ อ.776/2557  เป็นกรณีการใช้อํานาจตามพระราชบัญญัติตํารวจแห่งชาติ พ.ศ. 2547  มีข้อเท็จจริง กล่าวคือ ผู้ฟ้องคดีเมื่อครั้งดํารงตําแหน่งสารวัตรป้องกันปราบปราม สถานีตํารวจภูธรกุยบุรีจังหวัดประจวบคีรีขันธ์ได้รับการเสนอชื่อตามบัญชีรายชื่อแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการตํารวจ ที่ผู้บังคับการตํารวจภูธรจังหวัดประจวบคีรีขันธ์เสนอให้ไปดํารงตําแหน่งสารวัตรป้องกันปราบปราม สถานีตํารวจภูธรสามกระทาย จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ในลําดับที่ 12 แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4 (ผู้บัญชาการตํารวจภูธร ภาค 7) มีความประสงค์จะแต่งตั้งพันตํารวจตรี ย. สารวัตรสืบสวนสอบสวน สถานีตํารวจภูธรยะหริ่งจังหวัดปัตตานี มาดํารงตําแหน่งในสังกัดกองบัญชาการตํารวจภูธรภาค 7 โดยให้ผู้ฟ้องคดีสับเปลี่ยนตําแหน่งแทน จึงได้มีหนังสือขอทําความตกลงกับกองบัญชาการตํารวจภูธรภาค 9 ซึ่งในวันเดียวกันผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 (ผู้บัญชาการตํารวจภูธร ภาค 9) ได้มีหนังสือแจ้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4 ว่า ไม่ขัดข้อง
          ต่อมา เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 (ผู้บัญชาการตํารวจแห่งชาติ) เห็นชอบแต่งตั้งพันตํารวจตรี ย. ตามที่เสนอแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 จึงได้มีคําสั่งแต่งตั้งผู้ฟ้องคดีไปดํารงตําแหน่งสารวัตรสืบสวนสอบสวน สถานีตํารวจภูธรยะหริ่ง จังหวัดปัตตานี
          ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าตนไม่ได้รับความเป็นธรรมจึงได้ร้องทุกข์แต่ อ.ก.ต.ร. เกี่ยวกับการร้องทุกข์ มีมติให้ยกคําร้องทุกข์ดังกล่าว
          ผู้ฟ้องคดีจึงนําคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองเพื่อขอให้มีคําพิพากษาหรือคําสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีเพิกถอนคําสั่งดังกล่าวและมติที่ให้ยกคําร้องทุกข์

          ศาลปกครองชั้นต้นมีคําพิพากษาเพิกถอนคําสั่งในส่วนที่แต่งตั้งผู้ฟ้องคดีโดยให้มีผลตั้งแต่วันที่ศาลปกครองมีคําพิพากษา เป็นผลให้ผู้ฟ้องคดีกลับคืนต้นสังกัดเดิม
          ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 (คณะกรรมการข้าราชการตํารวจ) และผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 จึงยื่นอุทธรณ์ว่า เมื่อผู้ฟ้องคดีได้รับการเลื่อนตําแหน่งสูงขึ้นเป็นรองผู้กํากับการฝ่ายอํานวยการ ตํารวจภูธรจังหวัดยะลา ซึ่งเป็นตําแหน่งที่สูงกว่าระดับสารวัตรแล้ว ทําให้คําพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้นที่เพิกถอนคําสั่ง ไม่มีผลเป็นการแก้ไขหรือเยียวยาความเดือดร้อนหรือเสียหายของผู้ฟ้องคดีอีกต่อไป จึงมีเหตุที่จะต้องสั่งจําหน่ายคดีออกจากสารบบความ

          ประเด็นที่ต้องพิจารณา คือ การใช้ดุลพินิจในการแต่งตั้งผู้ฟ้องคดีชอบด้วยหลักการใช้ดุลพินิจและเป็นไปตามระบบคุณธรรมในการบริหารงานบุคคลหรือสอดคล้องกับหลักคุณธรรมหรือไม่ ?

          ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า มาตรา 55 (3) และมาตรา 57 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติตํารวจแห่งชาติ พ.ศ. 2547 ประกอบข้อ 14 ของกฎ ก.ตร. ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการตํารวจระดับสารวัตรถึงจเรตํารวจแห่งชาติ และรองผู้บัญชาการตํารวจแห่งชาติ พ.ศ. 2549 ได้วางหลักเกณฑ์การใช้ดุลพินิจในการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการตํารวจไว้อย่างกว้างๆ เพื่อให้ผู้มีอํานาจแต่งตั้งใช้ดุลพินิจในการจัดสรรข้าราชการตํารวจให้ไปปฏิบัติหน้าที่ในตําแหน่งที่เหมาะสมกับงานซึ่งจะเป็นการส่งเสริมให้ภารกิจของสํานักงานตํารวจแห่งชาติเกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลและเป็นประโยชน์อย่างแท้จริงแก่ทางราชการ
          เมื่อสาเหตุในการแต่งตั้งโยกย้ายผู้ฟ้องคดีเกิดจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4 มีความประสงค์จะแต่งตั้งพันตํารวจตรี ย. มาดํารงตําแหน่งในสังกัดกองบัญชาการตํารวจภูธรภาค 7 โดยให้สับเปลี่ยนตําแหน่งกับผู้ฟ้องคดี และแม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4 จะได้ทําหนังสือชี้แจงต่อ อ.ก.ตร. เกี่ยวกับการร้องทุกข์ว่า เหตุที่แต่งตั้งโยกย้ายผู้ฟ้องคดี เนื่องจากมีเรื่องร้องเรียนผู้ฟ้องคดีเกี่ยวกับพฤติกรรมที่ไม่เหมาะสม แต่เมื่อปรากฏว่าไม่มีการแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริงและไม่ได้ดําเนินการทางวินัยกับผู้ฟ้องคดี เนื่องจากในการสอบสวนทางลับทราบว่าผู้ลงลายมือชื่อในหนังสือร้องเรียนทั้งสองรายนั้น รายหนึ่งไม่มีตัวตน ส่วนอีกรายหนึ่งยืนยันว่าไม่ได้เป็นผู้ทําหนังสือร้องเรียน
          จึงเห็นได้ว่า สาเหตุการย้ายผู้ฟ้องคดีมิได้เกิดจากความจําเป็นเพื่อประโยชน์ของทางราชการ และมิได้เป็นไปตามระบบคุณธรรมที่ต้องคํานึงถึงความรู้ความสามารถ คุณสมบัติของบุคคล และการจัดคนให้เหมาะสมกับงานเป็นสําคัญ ซึ่งหากไม่รักษาระบบคุณธรรมดังกล่าวไว้ก็จะถูกแทนที่ด้วยระบบอุปถัมภ์ ดังนั้น การมีคําสั่งแต่งตั้งโยกย้ายผู้ฟ้องคดีจึงขัดหรือแย้งต่อหลักคุณธรรม และขัดหรือแย้งต่อ กฎ ก.ตร. ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการตํารวจ จึงเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ และเป็นคําสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

          ประเด็นที่ต้องพิจารณาต่อมา คือ การที่ผู้ฟ้องคดีได้รับการเลื่อนตําแหน่งสูงขึ้นและไม่สามารถกลับไปดํารงตําแหน่งเดิมได้อีก จะถือว่าเหตุแห่งความเดือดร้อนหรือเสียหายสิ้นสุดลงหรือไม่ ?

          ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า คําสั่งที่พิพาทก่อให้เกิดความเดือดร้อนหรือเสียหายทางด้านจิตใจแก่ผู้ฟ้องคดีทําให้ผู้ฟ้องคดีมีความรู้สึกว่าไม่ได้รับความเป็นธรรมจากผู้บังคับบัญชา ความเดือดร้อนหรือเสียหายจึงยังคงมีอยู่ อันเป็นเหตุให้ศาลปกครองต้องมีคําพิพากษา เพื่อแก้ไขเยียวยาความเดือดร้อนหรือเสียหายให้แก่ผู้ฟ้องคดี แต่เมื่อผู้ฟ้องคดีได้รับการเลื่อนตําแหน่งสูงขึ้นแล้ว และการเพิกถอนคําสั่งจะมีผลเสมือนหนึ่งว่าไม่เคยมีคําสั่งมาก่อนตั้งแต่วันที่มีคําพิพากษา ผู้ที่เกี่ยวข้องจึงมีหน้าที่ต้องกลับไปดําเนินการในเรื่องต่าง ๆ เพื่อให้เป็นไปตามผลแห่งคําพิพากษาโดยมิให้ส่งผลกระทบกระเทือนกับการดํารงตําแหน่งปัจจุบันและสิทธิตามกฎหมายของผู้ฟ้องคดี

แม้ผู้รับจ้างไม่เริ่มทำการก่อสร้างก็ไม่ผิดสัญญาจ้าง ถ้าผู้ว่าจ้าง(หน่วยงานทางปกครอง)ยังไม่พร้อมส่งมอบสถานที่ก่อสร้าง | สัญญาทางปกครอง | คดีปกครอง

          คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง

       
          สัญญาที่ได้จัดทำขึ้นโดยมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่รัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเขาดำเนินการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542
          เมื่อเป็นสัญญาทางปกครองแล้ว คู่สัญญาฝ่ายเอกชนมีหน้าที่จะต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามสัญญาโดยเคร่งครัด เว้นแต่การปฏิบัติตามสัญญาไม่อาจทำได้เนื่องจากเหตุสุดวิสัย หากคู่สัญญาฝ่ายเอกชนไม่ปฏิบัติตามสัญญาแล้ว รัฐหรือคู่สัญญาฝ่ายปกครองย่อมมีอำนาจในการบังคับให้มีการปฏิบัติตามสัญญา กำหนดค่าปรับ หรือบอกเลิกสัญญาเสียได้

          คดีปกครองเกี่ยวกับข้อพิพาทในสัญญาทางปกครองที่เอกชนซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งได้ตกลงเข้าทำสัญญากับรัฐในการดำเนินการสร้างสิ่งก่อสร้างอันเป็นสิ่งสาธารณูปโภค แต่การก่อสร้างไม่สามารถดำเนินการให้แล้วเสร็จภายในกำหนดเวลาที่ได้ตกลงไว้ในสัญญา เนื่องจากสถานที่ก่อสร้างไม่มีความพร้อมในการดำเนินการก่อสร้างได้ กรณีเช่นนี้จะถือว่าเอกชนเป็นฝ่ายผิดสัญญาและรัฐสามารถบอกเลิกสัญญาได้หรือไม่ ?

          ข้อเท็จจริงคดีนี้ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 (จังหวัดสงขลา) ได้ทำสัญญาว่าจ้างผู้ฟ้องคดี ซึ่งเป็นบริษัทเอกชนให้ดำเนินการก่อสร้างสิ่งก่อสร้างบนเกาะหนู จงหวัดสงขลา ได้แก่ ทางเดินชมธรรมชาติ ศาลาอเนกประสงค์ และบ้านพักข้าราชการ เพื่อเป็นการปรับปรุงภูมิทัศน์ ในการสนับสนุนโครงการส่งเสริมและพัฒนาการท่องเที่ยวเชิงอนุรักษ์ของจังหวัด โดยกำหนดระยะเวลาในการเริ่มดำเนินการและระยะเวลาแล้วเสร็จไว้อย่างชัดเจน แต่ผู้ฟ้องคดีไม่ได้เริ่มงานที่รับจ้างตามกำหนดเวลา จึงได้มีหนังสือเร่งรัดไปยังผู้ฟ้องคดี
          ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือแจ้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 (สถาบันวิจัยการเพาะเลี้ยงสัตว์น้ำชายฝั่ง) และผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ไม่สามารถกำหนดตำแหน่งการก่อสร้างตามสัญญาจ้างที่แน่นอนได้และพื้นที่จะทำการก่อสร้างยังไม่ได้รับอนุญาตจากกองทัพเรือ ประกอบกับการก่อสร้างต้องมีการเปลี่ยนแปลงสภาพพื้นที่โดยการตัดต้นไม้จำนวนมาก การขุดตัดหน้าดินและที่สําหรับทิ้งดิน หากดำเนินการไปโดยไม่ได้รับการยืนยันที่ชัดเจน อาจถูกร้องเรียนได้ ผู้ฟ้องคดีจึงขอแจ้งหยุดงาน
          ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เห็นว่า ในชั้นการประกวดราคาตามสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีได้ไปดูสถานที่และเจ้าหน้าที่ได้ชี้จุดก่อสร้างแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่ได้ทักท้วง จนมีการลงนามในสัญญา ส่วนการขออนุญาตใช้พื้นที่ได้ดำเนินการแล้วและเป็นหน้าที่ของส่วนราชการที่จะประสานงานกันเอง จึงขอให้ลงมือก่อสร้างโดยด่วน แต่เมื่อผู้ฟ้องคดีไม่ได้ดำเนินการใดๆ ตามสัญญาจ้าง จึงได้มีหนังสือแจ้งยกเลิกสัญญาและริบเงินประกัน
          ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า ไม่ได้ทำผิดสัญญา เพราะผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยังไม่ได้ส่งมอบพื้นที่ให้แก่ผู้ฟ้องคดี การบอกเลิกสัญญาและริบเงินประกันจึงเป็นการกระทำที่ไม่ถูกต้อง จึงฟ้องคดีต่อศาลปกครองขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 คืนเงินประกันแก่ผู้ฟ้องคดี

          ปัญหามีว่า การที่ผู้ฟ้องคดีไม่ดำเนินการก่อสร้าง เนื่องจากคู่สัญญาฝ่ายปกครองไม่ส่งมอบพื้นที่ เป็นการกระทำผิดสัญญาที่คู่สัญญาฝ่ายปกครองสามารถบอกเลิกสัญญาและริบเงินประกันตามสัญญาได้หรือไม่?
          โดยสัญญาที่ได้จัดทำขึ้นระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ในฐานะผู้ว่าจ้างกับผู้ฟ้องคดีในฐานะผู้รับจ้างได้กำหนดระยะเวลาแล้วเสร็จและกำหนดสิทธิของผู้ว่าจ้างในการบอกเลิกสัญญาไว้ว่า ผู้รับจ้างจะต้องเริ่มทำงานและทำงานที่รับจ้างให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลาที่กาหนด หากผู้รับจ้างไม่ได้เริ่มทำงานภายในกำหนดเวลาหรือไม่สามารถทำงานให้แล้วเสร็จตามกำหนดเวลา ผู้ว่าจ้างมีสิทธิที่จะบอกเลิกสัญญาได้ โดยผู้ว่าจ้างมีสิทธิริบเงินประกันการปฏิบัติตามสัญญาทั้งหมดหรือบางส่วนตามแต่จะเห็นสมควร

          ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า สถานที่ก่อสร้างตามสัญญาเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ขึ้นทะเบียนเป็นของกระทรวงกลาโหมเพื่อประโยชน์ด้านยุทธศาสตร์ของกองทัพเรือ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ได้รับอนุญาตให้ใช้ที่ดินบางส่วนเป็นสถานที่วิจัยและเพาะเลี้ยงสัตวน้ำชายฝั่ง โดยไม่ปรากฏหลักฐานว่าได้รับอนุญาตให้ก่อสร้างสิ่งก่อสร้างแต่อย่างใด การได้รับอนุญาตดังกล่าวถือเป็นเพียงการอนุญาตในเรื่องทั่วๆไป และเป็นคนละกรณีกับการขออนุญาตก่อสร้างสิ่งปลูกสร้างตามสัญญาจ้าง กรณีจึงต้องดำเนินการขออนุญาตก่อสร้างก่อนดำเนินการก่อสร้างตามสัญญาจ้าง
          นอกจากนี้เมื่อผู้ฟ้องคดีจะเข้าดำเนินการก่อสร้างตามสัญญา เจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ก็ไม่สามารถกำหนดตำแหน่งของสถานที่ก่อสร้างที่แน่นอนให้แก่ผู้ฟ้องคดีได้ รวมทั้งมีอุปสรรคอื่นๆ คือ สถานที่ก่อสร้างต้องตัดต้นไม้จำนวนมาก และต้องตัดดินเชิงลาดบนเกาะหนูหลายลูกบาศก์เมตร แต่ไม่มีที่สำหรับทิ้งดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ในฐานะผู้รับมอบอำนาจจากกรมประมง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ในฐานะผู้ใช้พื้นที่บริเวณที่จะมีการก่อสร้างย่อมมีหน้าที่ต้องดำเนินการใดๆ เพื่อให้พื้นที่ก่อสร้างมีความพร้อมที่จะให้ผู้ฟ้องคดีเข้าดำเนินการตามสัญญาจ้างดังกล่าว
          การที่ผู้ถูกฟ้องคดีท้ังสองยังไม่ได้รับอนุญาตจากกองทัพเรือให้ก่อสร้างสิ่งก่อสร้างตามสัญญาจ้างกรณีจึงถือได้ว่าสถานที่ก่อสร้างยังไม่มีความพร้อมที่จะส่งมอบให้ผู้ฟ้องคดีในฐานะผู้รับจ้างลงมือก่อสร้างตามสัญญาจ้างได้ และการที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่สามารถกำหนดตำแหน่งสถานที่ก่อสร้างที่แน่นอนได้จึงเป็นปัญหาสำคัญที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองต้องแก้ไขตามสัญญาจ้างเสียก่อน
          ดังนั้น การที่ผู้ฟ้องคดียังไม่ได้ลงมือทำงานที่รับจ้างตามสัญญาจ้างจึงเกิดจากผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง โดยผู้ฟ้องคดีไม่ได้ผิดสัญญาจ้างแต่อย่างใด และเมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 บอกเลิกสัญญาจ้างและริบเงินประกันตามสัญญา จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยข้อสัญญาจ้าง
          พิพากษาให้คืนเงินประกันตามสัญญาให้แก่ผู้ฟ้องคดีภายใน 60 วันนับแต่วันที่มีคำพิพากษา
          (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 1077/2558)

          ***สำหรับคู่สัญญาฝ่ายปกครองและคู่สัญญาฝ่ายเอกชน เกี่ยวกับสัญญาทางปกครองโดยต่างฝ่ายต่างมีสิทธิและหน้าที่ที่จะต้องผูกพันตนให้เป็นไปตามสัญญาที่ได้ตกลงกันไว้โดยคู่สัญญาฝ่ายเอกชนมีหน้าที่ประการสําคัญที่จะต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามสัญญาอย่างเคร่งครัด และต้องยอมรับเอกสิทธิ์ของคู่สัญญาฝ่ายปกครองที่มีอํานาจในการควบคุมบังคับการให้มีการปฏิบัติตามสัญญารวมทั้งมีอำนาจในการสั่งปรับ สั่งให้ชดใช้ค่าเสียหาย หรือบอกเลิกสัญญาได้ หากคู่สัญญาฝ่ายเอกชนไม่เริ่มปฏิบัติงาน ปฏิบัติงานไม่ทันตามกำหนดเวลา หรือผิดสัญญาไม่ปฏิบัติงานให้เป็นไปตามสัญญาที่ได้ตกลงกันไว้ อย่างไรก็ตาม หากในกรณีเกิดปัญหาอุปสรรคจากการกระทําหรืองดเว้นการกระทําของคู่สัญญาฝ่ายปกครองและเหตุแห่งการนั้นได้ส่งผลกระทบต่อการดําเนินการตามสัญญาของคู่สัญญาฝ่ายเอกชนแล้ว การที่คู่สัญญาฝ่ายเอกชนไม่สามารถดําเนินการให้บรรลุผลตามสัญญาย่อมไม่ถือเป็นการกระทําผิดสัญญาแต่อย่างใด และคู่สัญญาฝ่ายปกครองย่อมไม่อาจบอกเลิกสัญญาและริบเงินประกันตามสัญญาของคู่สัญญาฝ่ายเอกชนได้

สิทธิในทรัพย์สินของบุคคล ย่อมได้รับความคุ้มครองจากรัฐ | เจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร | คดีปกครอง

          
          สิทธิในทรัพย์สิน เป็นสิทธิที่ต้องได้รับการรับรองและคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย โดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560  มาตรา 37 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า "บุคคลย่อมมีสิทธิในทรัพย์สินและการสืบมรดก" และมาตรา 37 วรรคสอง บัญญัติว่า "ขอบเขตแห่งสิทธิและการจำกัดสิทธิเช่นว่านี้ ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ" ทั้งนี้ สิทธิในการครอบครองที่ดินมีอิทธิพลต่อการดํารงชีวิตและความเป็นอยู่ของประชาชนคนไทย และส่งผลต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจ และสังคมของประเทศ

          หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีหน้าที่ตามกฎหมาย ต้องมีหน้าที่ความรับผิดชอบในอันที่จะปกป้องคุ้มครองสิทธิของประชาชนภายใต้กรอบวัตถุประสงค์ของกฎหมายอย่างเคร่งครัด แต่อย่างไรก็ตาม หลายกรณีที่หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกําหนดให้ปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าหรือปฏิบัติหน้าที่ไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ซึ่งมีผลให้ประชาชนผู้เป็นเจ้าของสิทธิได้รับความเสียหาย จนกระทั่งท้ายที่สุดต้องฟ้องศาลปกครองให้มีคําบังคับให้หน่วยงานที่รับผิดชอบทําหน้าที่หรือชดใช้ค่าเสียหายเพื่อบรรเทาความเดือดร้อนนั้น

          กรณีที่เจ้าหน้าที่ไม่เพิกถอนโฉนดที่ดินที่ออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทําให้ไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้กับเจ้าของที่ดินที่แท้จริงได้

          คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ. 283/2552  ข้อเท็จจริงในเรื่องนี้มีว่า มีเหตุเกิดขึ้นเมื่อปี พ.ศ. 2549 เมื่อเจ้าของที่ดินที่แท้จริง (ผู้ฟ้องคดี) ตาม น.ส. 3 ยื่นคําขอออกโฉนดที่ดิน แต่ไม่สามารถออกโฉนดที่ดินได้ เนื่องจากเจ้าหน้าที่ได้มีการออกโฉนดที่ดินบนที่ดินแปลงดังกล่าวให้กับผู้อื่นไปแล้ว เมื่อมีการสอบสวนก็พบว่าเป็นการออกโฉนดที่ดินโดยไม่ชอบ ซึ่งตามประมวลกฎหมายที่ดินเจ้าหน้าที่ผู้มีอํานาจจะต้องเพิกถอนโฉนดที่ดินที่ออกโดยไม่ชอบดังกล่าวและออกโฉนดที่ดินให้กับเจ้าของที่ดินที่แท้จริงต่อไป แต่ผู้ว่าราชการจังหวัดซึ่งมีอํานาจกลับไม่ดําเนินการเพิกถอนและเจ้าพนักงานที่ดินก็ปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าโดยอ้างว่ายังไม่ได้มีการแจ้งให้ผู้มีส่วนได้เสียทราบ และการเพิกถอนจะต้องดําเนินการตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กําหนดในกฎกระทรวงซึ่งอยู่ระหว่างการยกร่าง ยังไม่มีผลใช้บังคับ

          จนกระทั่งทำให้ในที่สุดเจ้าของที่ดินที่แท้จริง ต้องมาฟ้องศาลปกครองให้พิพากษาหรือมีคําสั่งให้เพิกถอนโฉนดที่ดินและให้กรมที่ดินชดใช้ค่าเสียหาย

          ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า เมื่อเจ้าพนักงานที่ดินได้มีการแจ้งให้เจ้าของโฉนดที่ดินที่ออกทับที่ดินของผู้ฟ้องคดีทราบแล้ว มีการคัดค้านแล้วและการสอบสวนการออกโฉนดที่ดินทับที่ดิน น.ส.3 ของผู้ฟ้องคดีก็ได้ดําเนินการครบทุกขั้นตอนแล้ว แม้ยังไม่ได้มีกฎกระทรวงออกตามความในมาตรา 61 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายที่ดิน (ฉบับที่ 9) พ.ศ. 2543 ออกมาบังคับใช้ก็ตาม ก็สามารถนําพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาใช้บังคับได้ ดังนั้น การไม่ดําเนินการเพิกถอนโฉนดที่ดินที่ออกโดยผิดพลาดคลาดเคลื่อน จนไม่สามารถออกโฉนดให้เจ้าของที่แท้จริงได้จึงเป็นการละเลยต่อหน้าที่ ทั้งเจ้าพนักงานที่ดินก็มิได้ตรวจสอบให้รอบคอบก่อนที่จะออกโฉนดที่ดินให้ผู้อื่นโดยไม่ชอบทับที่ดิน น.ส. 3 ของผู้ฟ้องคดีและเมื่อผู้ฟ้องคดียื่นขอออกโฉนดที่ดินและร้องเรียนให้เพิกถอนโฉนดที่ดินที่ออกโดยไม่ชอบ เจ้าพนักงานที่ดินก็ใช้เวลาตรวจสอบและเสนอความเห็นให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมีคําสั่งเพิกถอนโฉนดที่ดินที่ผิดพลาดคลาดเคลื่อนนานถึง 12 ปี จึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร และเมื่อไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้ผู้ฟ้องคดีได้จึงเป็นการกระทําละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี

          ศาลปกครองสูงสุดจึงมีคำพิพากษาให้ผู้มีอํานาจเพิกถอนโฉนดที่ดินที่ออกโดยผิดพลาดคลาดเคลื่อนและให้กรมที่ดินชดใช้ค่าเสียหาย        

การบอกเลิกสัญญาทางปกครองโดยคู่สัญญาฝ่ายเอกชน จะต้องใช้สิทธิฟ้องศาลปกครองเท่านั้น | สัญญาทางปกครอง | คดีปกครอง

          คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง       

          "สัญญา" ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คือ การที่คู่สัญญาสองฝ่ายแสดงเจตนาทำคำเสนอและคำสนองรับถูกต้องตรงกัน และก่อให้เกิดความผูกพันระหว่างคู่สัญญาที่ต้องปฏิบัติการชำระหนี้ตามสัญญา ซึ่งกรณีสัญญาต่างตอบแทนตามมาตรา 369 คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายต่างมีหน้าที่ชำระหนี้ตอบแทนซึ่งกันและกัน หากฝ่ายใดไม่พร้อมที่จะชำระหนี้ตอบแทน คู่สัญญาอีกฝ่ายสามารถปฏิเสธการชำระหนี้และอ้างเหตุเพื่อเลิกสัญญานั้นได้
          สำหรับกรณี “สัญญาทางปกครอง” หากคู่สัญญาฝ่ายปกครองไม่พร้อมที่จะให้มีการปฏิบัติตามสัญญา คู่สัญญาฝ่ายเอกชนจะปฏิเสธไม่ปฏิบัติตามสัญญาอีกต่อไปและบอกเลิกสัญญาได้หรือไม่ อย่างไร
          กรณีดังกล่าวนี้ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยโดยวางแนวบรรทัดฐานเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองว่า สัญญาทางปกครองมีวัตถุประสงค์หลักในการจัดทำบริการสาธารณะ เพื่อให้การบริการสาธารณะสามารถดำเนินการได้อย่างต่อเนื่องและบรรลุตามวัตถุประสงค์ ฝ่ายปกครองจึงต้องมีเอกสิทธิ์เหนือคู่สัญญาฝ่ายเอกชน คู่สัญญาฝ่ายเอกชนจึงไม่อาจบอกเลิกสัญญากับฝ่ายปกครองได้ แต่จะต้องนำข้อพิพาทขึ้นสู่ศาลปกครองเพื่อให้มีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้เลิกสัญญา ซึ่งมีความแตกต่างกับสัญญาทางแพ่งที่มีความเท่าเทียมกันของคู่สัญญา แม้ฝ่ายปกครองจะอยู่ในฐานะเป็นคู่สัญญา คู่สัญญาฝ่ายเอกชนก็มีสิทธิที่จะบอกเลิกสัญญาและใช้สิทธิตามสัญญาได้ตามหลักของสัญญาต่างตอบแทนตามมาตรา 369 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ โดยไม่จำต้องนำข้อพิพาทขึ้นสู่ศาลเพื่อให้มีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้เลิกสัญญา
          โดยศาลปกครองได้มีคำวินิจฉัยไว้ในคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 1500/2558 สำหรับข้อเท็จจริงในคดีนี้มีว่า  ผู้ฟ้องคดี (เอกชน) ทำสัญญารับจ้างก่อสร้างป้ายประชาสัมพันธ์กับผู้ถูกฟ้องคดี (องค์การบริหารส่วนจังหวัด) โดยมีหนังสือค้ำประกันของธนาคารเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา ในระหว่างที่ดำเนินการขุดเจาะเสาเข็มปรากฏว่าบริเวณสถานที่ก่อสร้างมีชั้นหินแข็งทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถขุดเจาะตามระดับความลึกที่กำหนดไว้ตามแบบแปลนในสัญญา จึงได้แจ้งผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อให้แก้ไขแบบรูปและรายการให้ถูกต้อง ซึ่งต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีมีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีหยุดงานเพื่อรอผลการพิจารณาหาสถานที่ก่อสร้างใหม่ที่มีความเหมาะสมและเกิดประโยชน์สูงสุดในการก่อสร้างป้ายประชาสัมพันธ์ จนระยะเวลาตามสัญญาสิ้นสุดลงและล่วงเลยถึง 8 เดือน ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือบอกเลิกสัญญาพร้อมขอหลักประกันคืน แต่ปรากฏว่าทางผู้ถูกฟ้องคดีไม่ประสงค์จะเลิกสัญญาและต้องการให้ผู้ฟ้องคดีเข้าทำการก่อสร้างที่สถานที่เดิม
          ผู้ฟ้องคดีจึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนหลักประกันตามสัญญาและให้ชดใช้ค่าเสียหายจากการเตรียมการก่อสร้าง
          คดีมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่ส่งมอบพื้นที่ก่อสร้างที่ผู้ฟ้องคดีสามารถปฏิบัติตามสัญญาได้ แต่ผู้ถูกฟ้องคดียืนยันที่จะให้ผู้ฟ้องคดีปฏิบัติตามสัญญา กรณีดังกล่าวผู้ฟ้องคดีมีสิทธิบอกเลิกสัญญาและขอหลักประกันสัญญาคืนหรือไม่ ?
          ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า การชำระหนี้ต่างตอบแทนตามมาตรา 369 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายจะต้องมีความพร้อมในการชำระหนี้ หากคู่สัญญาฝ่ายใดไม่พร้อมที่จะชำระหนี้ตอบแทน อีกฝ่ายก็สามารถปฏิเสธไม่ชำระหนี้ได้ อันเป็นบทบัญญัติที่มุ่งคุ้มครองประโยชน์ของคู่สัญญาอย่างเท่าเทียมกัน แต่สำหรับสัญญาทางปกครองมีวัตถุประสงค์ในการคุ้มครองฝ่ายปกครองให้สามารถปฏิบัติภารกิจหลักในการจัดทำบริการสาธารณะให้บรรลุผล ทั้งเป็นการคุ้มครองประโยชน์ของมหาชนหรือประโยชน์ส่วนรวม ดังนั้น การบอกเลิกสัญญาทางปกครองของคู่สัญญาฝ่ายเอกชน หากทำให้การจัดทำบริการสาธารณะของฝ่ายปกครองต้องหยุดชะงักหรือไม่บรรลุตามวัตถุประสงค์ คู่สัญญาฝ่ายเอกชนก็ไม่อาจบอกเลิกสัญญากับฝ่ายปกครองได้ แต่อย่างไรก็ตาม หากคู่สัญญาฝ่ายเอกชนเห็นว่าตนมีข้อโต้แย้งหรือถูกโต้แย้งสิทธิเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองและประสงค์จะให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้เลิกสัญญาก็มีสิทธินำข้อพิพาทดังกล่าวขึ้นสู่ศาลเพื่อขอให้มีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้เลิกสัญญาได้
          เมื่อการที่ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถเข้าดำเนินการก่อสร้างได้ เนื่องจากปัญหาสภาพพื้นที่ก่อสร้างไม่สามารถขุดเจาะเสาเข็มให้ได้ความลึกและรับน้ำหนักตามแบบแปลนในสัญญาได้ และผู้ถูกฟ้องคดียอมรับว่ารูปแบบรายการในสัญญาบางรายการมีปัญหา ซึ่งเป็นหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่จะต้องใช้อำนาจที่กำหนดไว้ในสัญญาสั่งแก้ไขแบบรูปและรายการให้ถูกต้องภายในระยะเวลาอันสมควร แต่ผู้ถูกฟ้องคดีก็มิได้ดำเนินการจนครบกำหนดเวลาตามสัญญา การที่ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถก่อสร้างงานตามสัญญาและล่วงเวลาไปอีก 8 เดือน จึงเกิดจากความผิดหรือความบกพร่องของผู้ถูกฟ้องคดีที่ไม่มีความพร้อมที่จะให้มีการปฏิบัติตามสัญญา ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีมีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีเข้าดำเนินการก่อสร้างในสถานที่เดิม ทั้งที่ยังไม่แก้ไขปัญหา จึงไม่ชอบด้วยสัญญาและระเบียบกฎหมาย ถือไม่ได้ว่าผู้ฟ้องคดีเป็นฝ่ายผิดสัญญา เมื่อไม่อาจปฏิบัติตามสัญญาด้วยเหตุสภาพพื้นที่ก่อสร้าง ซึ่งไม่ใช่ความผิดของผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีจึงชอบที่จะคืนหนังสือค้ำประกันและค่าเสียหายจากการไม่ชำระหนี้ตามมาตรา 213 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เป็นค่าเสียหายในการจัดการตามสัญญา
          ข้อสังเกต *** คดีนี้ศาลปกครองสูงสุดไม่ได้วินิจฉัยไว้ชัดเจนว่าให้เลิกสัญญา เนื่องจากคดีนี้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายเอกชนมีข้อโต้แย้งในสัญญาทางปกครอง จากการที่คู่สัญญาฝ่ายปกครองไม่สามารถส่งมอบพื้นที่ก่อสร้างในสภาพพร้อมที่จะทำงานตามสัญญาให้ผู้ฟ้องคดีเข้าดำเนินการก่อสร้างตามสัญญาได้และได้แจ้งขอเลิกสัญญา พร้อมทั้งขอให้คืนหนังสือค้ำประกันสัญญา แต่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่ประสงค์จะเลิกสัญญาและให้ผู้ฟ้องคดีเข้าดำเนินการก่อสร้างโดยใช้สถานที่เดิม ผู้ฟ้องคดีจึงฟ้องคดีต่อศาลปกครอง โดยมีความประสงค์หรือคำขอให้ศาลเยียวยาความเดือดร้อนหรือเสียหาย 4 ประการ คือ (1) ให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนหนังสือค้ำประกันสัญญา (2) ชดใช้ค่าเสียหาย (3) ชำระค่าใช้จ่ายในการดำเนินการก่อสร้าง (4) ชำระค่าฤชาธรรมเนียมและค่าทนายความ โดยมิได้มีคำขอให้เลิกสัญญาแต่อย่างใด
          แต่ผลของคำวินิจฉัยมีนัยทางกฎหมายเสมือนเป็นการเลิกสัญญา เนื่องจากในเบื้องต้นศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยวางหลักเกี่ยวกับการเลิกสัญญาทางปกครอง โดยคู่สัญญาฝ่ายเอกชนไม่อาจจะบอกเลิกสัญญาได้ แต่หากมีข้อโต้แย้งสิทธิเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองจะต้องฟ้องคดีต่อศาลปกครอง เพื่อขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งเลิกสัญญาได้
          คดีนี้ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยโดย “หลักการพิจารณาหรือพิพากษาไม่เกินคำขอ” คือ การพิพากษาของศาลวินิจฉัยให้เพียงเท่าที่ปรากฏตามคำขอท้ายฟ้อง ซึ่งศาลปกครองสูงสุดได้มีคำพิพากษาว่า การที่ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถก่อสร้างงานตามสัญญาเกิดจากผู้ถูกฟ้องคดีไม่มีความพร้อมที่จะปฏิบัติตามสัญญา จึงเป็นการไม่ชอบด้วยสัญญาและระเบียบกฎหมาย โดยมีคำพิพากษาตามคำขอของผู้ฟ้องคดี ให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนหนังสือค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญา พร้อมค่าเสียหายจากการไม่ชำระหนี้ตามมาตรา 213 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ดังนั้น เมื่อคำพิพากษาของศาลปกครองได้วินิจฉัยประเด็นความไม่ชอบของสัญญาและระเบียบกฎหมาย ย่อมมีผลทำให้สัญญาไม่มีผลผูกพันคู่กรณีอีกต่อไป

สิทธิที่จะทราบข้อเท็จจริงและโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานในกระบวนการพิจารณาทางปกครอง | คดีปกครอง

          กระบวนการพิจารณาทางปกครองนั้น อาจมีผลกระทบกระเทือนต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ซึ่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 บัญญัติหลักการสําคัญเพื่อคุ้มครองสิทธิของประชาชนในการที่จะมีโอกาสได้รู้ข้อเท็จจริง โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานในกระบวนการพิจารณาทางปกครอง ซึ่งเป็นหลักการรับฟังความสองฝ่าย คือ ฝ่ายปกครองจะไม่อาจใช้อํานาจได้ตามอําเภอใจ หากการกระทํานั้นจะมีผลกระทบกระเทือนต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนที่เป็นคู่กรณีในกระบวนการพิจารณาทางปกครอง ฝ่ายปกครองจะต้องให้โอกาสคู่กรณีที่จะได้ทราบข้อเท็จจริงโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานเพื่อปกป้องคุ้มครองสิทธิของตน โดยมาตรา 30 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ได้กําหนดเอาไว้อย่างชัดเจนว่า ในกรณีที่คําสั่งทางปกครองอาจไปกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี เจ้าหน้าที่จะต้องให้คู่กรณีมีโอกาสที่จะได้รับทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน กล่าวคือ ถ้าหากว่าคําสั่งทางปกครองที่จะออกไปนั้น มีท่าทีว่าจะไปกระทบถึงสิทธิของคู่กรณีแล้ว ก่อนที่เจ้าหน้าที่จะออกคําสั่งทางปกครองนั้น เจ้าหน้าที่จะต้องรับฟังคู่กรณีก่อนเสมอ โดยการที่เจ้าหน้าที่จะต้องแจ้งข้อเท็จจริงที่จะใช้เป็นเหตุผลในการออกคําสั่งทางปกครองไปให้แก่คู่กรณีได้รับทราบด้วย และยังจะต้องเรียกคู่กรณีเข้ามาโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานของตน ซึ่งเมื่อคู่กรณีได้เข้ามาโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานของตนเสร็จแล้ว ตัวเจ้าหน้าที่คนนั้นก็จะต้องนําเอาข้อโต้แย้งและพยานหลักฐานมาพิจารณาประกอบด้วย แล้วจึงค่อยตัดสินใจออกคําสั่งทางปกครองต่อไป ดังนั้น ถ้าหากเจ้าหน้าที่ไม่ได้ให้โอกาสคู่กรณีเข้ามาโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานแล้วออกคําสั่งทางปกครอง ก็จะต้องถือว่าคําสั่งที่ออกมาดังกล่าวเป็นคําสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา 30 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ นี้

          มีกรณีที่ศาลปกครองสูงสุดเคยวินิจฉัยไว้ในคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 23/2553  ข้อเท็จจริงมีว่า เดิมผู้ฟ้องคดีเป็นผู้อํานวยการพิพิธภัณฑ์สังกัดผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 (สถาบันพระปกเกล้า) และได้รับแต่งตั้งจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 (เลขาธิการสถาบันพระปกเกล้า) ให้ปฏิบัติหน้าที่อนุกรรมการและเลขานุการของคณะอนุกรรมรวบรวมจัดหาสิ่งของ ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้รับมอบแหนบพระราชทาน ปปร. ที่จัดทําเป็นของที่ระลึก ไปเก็บรักษาไว้ในตู้เหล็กภายในห้องทํางานของผู้ฟ้องคดีโดยไม่มีการตรวจสอบประเมินราคา ลงทะเบียนรับหรือทําหลักฐานเป็นหนังสือลงลายมือชื่อผู้ให้ยืมและเจ้าหน้าที่ผู้รับ รวมทั้งมิได้ทําประกันภัยไว้ด้วย ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ได้ทราบว่าแหนบพระราชทาน ปปร. ที่ผู้ฟ้องคดีคืนให้กับพลตรีหม่อมราชวงศ์ ศ. ก้ามปูหายไปหนึ่งข้อและสายสร้อยถูกเปลี่ยนเป็นทองชุบ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 จึงได้แต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนวินัย ต่อมาคณะกรรมการสอบสวนวินัยเห็นว่าผู้ฟ้องคดีได้กระทําการประมาทเลินเล่อในการทํางาน เป็นเหตุให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 เสียหายอย่างร้ายแรงสมควรลงโทษปลดออก ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 จึงมีคําสั่งลงโทษปลดผู้ฟ้องคดีออกจากการเป็นพนักงาน
          ผู้ฟ็องคดีได้อุทธรณ์คําสั่งดังกล่าวต่อคณะกรรมการกลั่นกรองการบริหารงานบุคคล โดยอ้างว่าคณะกรรมการสอบสวนวินัยมิได้แจ้งหรือมอบแบบบันทึกสรุปพยานหลักฐานที่สนับสนุนข้อกล่าวหาในการสอบสวนวินัยให้แก่ผู้ฟ้องคดี ทําให้ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถโต้แย้งคัดค้านหรือนําพยานหลักฐานมาหักล้างได้และคณะอนุกรรมการพิจารณาเรื่องอุทธรณ์ได้พิจารณาอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีโดยอาศัยข้อเท็จจริงเดิมที่ปรากฏในรายงานการสอบสวนวินัยเท่านั้น การสอบสวนวินัยและการพิจารณาอุทธรณ็จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงนําคดีมาฟ้องเพิกถอนคําสั่งลงโทษปลดผู้ฟ้องคดีออกจากพนักงาน
          ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า หลักเกณฑ์และวิธีการสอบสวนพนักงานและลูกจ้างที่ถูกกล่าวหาว่ากระทําผิดวินัยของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 เป็นไปตามระเบียบสถาบันพระปกเกล้าว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการสอบสวนวินัย พ.ศ. 2545 โดยข้อ 5 ข้อ 7 และข้อ 11 ของระเบียบดังกล่าว กําหนดให้คณะกรรมการสอบสวนวินัยมีหน้าที่ในการสอบสวนและรวบรวมพยานหลักฐานเพื่อให้ได้มาซึ่งข้อเท็จจริงและพฤติการณ์ต่างๆ อันเกี่ยวกับเรื่องที่ทําการสอบสวน รวมทั้งมีหน้าที่รายงานความเห็นเสนอต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ว่าผู้ถูกกล่าวหาได้กระทําผิดวินัยหรือไม่อย่างไร และควรได้รับโทษสถานใด ตลอดจนให้มีอํานาจเรียกบุคคล เอกสาร หรือสิ่งของที่อยู่ในความครอบครองของบุคคลใดในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 มาเพื่อทราบข้อเท็จจริงในเรื่องที่สอบสวนได้และให้ผู้ถูกกล่าวหามีสิทธิรับทราบข้อกล่าวหา ให้ถ้อยคําหรือชี้แจงแก้ข้อกล่าวหา ตลอดจนเสนอพยานหลักฐานหรือนําพยานหลักฐานมาประกอบการแก้ข้อกล่าวหา หรือคัดค้านกรรมการสอบสวนวินัยและเมื่อคณะกรรมการสอบสวนวินัยสอบสวนและรวบรวมพยานหลักฐานเสร็จแล้วให้รายงานผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ว่าผู้ถูกกล่าวหาได้กระทําผิดวินัยตามกฎ ข้อบังคับ ระเบียบ หลักเกณฑ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ในข้อใด หรือไม่อย่างไร ควรได้รับโทษสถานใดและให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ดําเนินการสั่งลงโทษโดยอาศัยอํานาจตามมาตรา 17 (3) แห่งพระราชบัญญัติสถาบันพระปกเกล้า พ.ศ. 2541 ซึ่งในการลงโทษปลดออกนั้นตามข้อบังคับสถาบันพระปกเกล้า ว่าด้วยการบริหารงานบุคคล พ.ศ. 2542 ข้อ 37 วรรคท้าย ได้กําหนดให้เป็นอํานาจของเลขาธิการโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการบริหารสถาบันตามมาตรา 19 แห่งพระราชบัญญัติสถาบันพระปกเกล้าฯ จากบทบัญญัติดังกล่าวข้างต้น จะเห็นว่า ระเบียบสถาบันพระปกเกล้า ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการสอบสวนวินัยฯ กําหนดถึงอํานาจหน้าที่ของคณะกรรมการสอบสวนวินัยให้เป็นผู้ดําเนินการดังกล่าว และให้รายงานเรื่องต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ซึ่งเป็นผู้มีอํานาจสั่งลงโทษทางวินัยโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการบริหารสถาบัน นอกจากนี้ตามข้อ 6 ของระเบียบสถาบันพระปกเกล้า ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการสอบสวนวินัยฯ กําหนดให้คณะกรรมการสอบสวนวินัยพิจารณาและวางแนวทางในการสอบสวน ตลอดจนกําหนดประเด็นข้อกล่าวหาและขอบเขตในการสอบสวนก่อนที่จะเรียกผู้ถูกกล่าวหามาเพื่อรับทราบเรื่องที่ถูกกล่าวหาและแจ้งข้อกล่าวหาให้ผู้ถูกกล่าวหาทราบ โดยมิให้กําหนดถึงการแจ้งสรุปพยานหลักฐานที่สนับสนุนข้อกล่าวหาให้ผู้ถูกกล่าวหาทราบไว้ด้วย ซึ่งหลักเกณฑ์และวิธีการสอบสวนตามระเบียบดังกล่าวมีหลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็นธรรมหรือมีมาตรฐานในการปฏิบัติราชการต่ำกว่าหลักเกณฑ์ที่กําหนดในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซึ่งมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว บัญญัติว่า วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองตามกฎหมายต่าง ๆ ให้เป็นไปตามที่กําหนดในพระราชบัญญัตินี้เว้นแต่ในกรณีที่กฎหมายใดกําหนดวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองเรื่องใดไว้โดยเฉพาะและมีหลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็นธรรมหรือมีมาตรฐานในการปฏิบัติราชการไม่ต่ำกว่าหลักเกณฑ์ที่กําหนดในพระราชบัญญัตินี้
          ดังนั้น ในการสอบสวนวินัย คณะกรรมการสอบสวนวินัยจึงต้องปฏิบัติตามมาตรา 30 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ที่บัญญัติว่า ในกรณีคําสั่งทางปกครองอาจกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี เจ้าหน้าที่ต้องให้คู่กรณีมีโอกาสที่จะได้รับทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน ซึ่งบทบัญญัติในมาตราดังกล่าวประสงค์จะให้โอกาสแก่ผู้อาจกระทบสิทธิจากคําสั่งทางปกครองได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตนก่อนมีคําสั่งดังกล่าว ทั้งนี้ เพื่อประกันความเป็นธรรมและให้มีมาตรฐานในการปฏิบัติราชการของหน่วยงานทางปกครอง อย่างไรก็ตาม ตามมาตรา 41 วรรคหนึ่ง (3) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน กําหนดให้คําสั่งทางปกครองที่ออกโดยการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์การรับฟังคู่กรณีที่จําเป็นต้องกระทําได้ดําเนินการมาโดยไม่สมบูรณ์ไม่เป็นเหตุให้คําสั่งทางปกครองนั้นไม่สมบูรณ์ ถ้าได้มีการรับฟังให้สมบูรณ์ในภายหลังและวรรคสาม กําหนดให้การกระทําดังกล่าวจะต้องกระทําก่อนสิ้นสุดกระบวนพิจารณาอุทธรณ์ ตามกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองหรือตามกฎหมายเฉพาะว่าด้วยการนั้น
          เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่า เมื่อมิได้มีการสรุปพยานหลักฐานที่สนับสนุนข้อกล่าวหาที่ได้จากถ้อยคําของพยานบุคคลและพยานเอกสารดังกล่าวในลักษณะของการระบุวัน เวลา สถานที่ และการกระทําของพยานบุคคล ตลอดจนความเกี่ยวข้องของพยานเอกสารที่อ้างอิงว่ามีลักษณะเป็นการสนับสนุนข้อกล่าวหาอย่างเพียงพอตามแบบ สว. 3 อันเป็นมาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับวินัย การรักษาวินัย และการดําเนินการทางวินัย เพื่อเปิดโอกาสให้ผู้ฟ้องคดีสามารถเข้าใจข้อกล่าวหาอย่างชัดแจ้งและสามารถชี้แจงข้อเท็จจริง แสดงพยานหลักฐานเพื่อต่อสู้ข้อกล่าวหาของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้อย่างเต็มที่ กรณีแห่งคดีนี้จึงถือได้ว่าคณะกรรมการสอบสวนมิได้สรุปพยานหลักฐานที่สนับสนุนข้อกล่าวหาที่มีให้ผู้ฟ้องคดีทราบ จากพฤติการณ์เห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองมิได้ดําเนินการเปิดโอกาสให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นคู่กรณีในการพิจารณาทางปกครองได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอที่จะทําให้ผู้ฟ้องคดีมีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานเพื่อยกเป็นข้อต่อสู้แก้ข้อกล่าวหาของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง ดังนั้น การส่งบันทึกการแจ้งและรับทราบข้อกล่าวหาและสรุปพยานหลักฐานที่สนับสนุนข้อกล่าวหา จึงไม่เข้าลักษณะของการปฏิบัติตามหลักเกณฑ์การรับฟังคู่กรณีที่จําเป็นต้องกระทําให้สมบูรณ์ในภายหลังก่อนสิ้นสุดกระบวนพิจารณาอุทธรณ์ตามความในมาตรา 41 วรรคหนึ่ง (3) และวรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ การดําเนินการเพื่อออกคําสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 จึงไม่ได้ดําเนินการตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสําคัญที่กําหนดไว้ตามมาตรา 30 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ จึงเป็นคําสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

           คําพิพากษาดังกล่าว วางหลักสําคัญเกี่ยวกับสิทธิของคู่กรณีในอันที่จะได้รับทราบข้อเท็จจริงและมีโอกาสโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานในกระบวนการพิจารณาทางปกครอง ได้ว่า
          (1) องค์กรฝ่ายปกครองจะต้องปฏิบัติต่อสิทธิของคู่กรณีใน 2 ลักษณะ คือ
               1) ต้องให้คู่กรณีได้รับทราบข้อเท็จจริงอันเป็นมูลเหตุที่ต้องดําเนินกระบวนพิจารณาทางปกครองอย่างชัดแจ้งและเพียงพอ
               2) ต้องให้โอกาสคู่กรณีที่จะได้โต้แย้ง และแสดงพยานหลักฐาน เพื่อหักล้างข้อกล่าวหาของอีกฝ่ายหรือสนับสนุนข้อโต้แย้งของตนอย่างเพียงพอ ทั้งในเรื่องระยะเวลาที่จะใช้สิทธิโต้แย้งและการรวบรวมพยานหลักฐาน ตลอดจนความครบถ้วนของพยานหลักฐานที่อีกฝ่ายยกขึ้นเป็นข้อกล่าวหา แต่หากฝ่ายปกครองได้ให้โอกาสดังกล่าวแล้ว แต่คู่กรณีไม่รักษาสิทธิของตน ถือว่าฝ่ายปกครองได้กระทําการโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว
          (2) การดําเนินการเพื่อให้คู่กรณีได้ทราบข้อเท็จจริงหรือมีโอกาสโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐาน เป็นขั้นตอนและวิธีการอันเป็นสาระสําคัญที่กําหนดไว้ หากฝ่ายปกครองไม่ปฏิบัติตาม คู่กรณีมีสิทธิที่จะฟ้องคดีต่อศาลปกครองได้
          (3) สิทธิที่จะได้รับทราบข้อเท็จจริงและโอกาสโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐาน เป็นเงื่อนไขความสมบูรณ์ของคําสั่งทางปกครองที่ฝ่ายปกครองจะต้องถือปฏิบัติในกระบวนการพิจารณาทางปกครอง และคู่กรณีมีสิทธิที่เรียกร้องให้ฝ่ายปกครองปฏิบัติให้ถูกต้องหรือโต้แย้งคัดค้าน หากฝ่าฝืนจะมีผลทําให้คําสั่งทางปกครองนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย