เหตุสุดวิสัย อันเนื่องมาจากพื้นที่ก่อสร้างยังไม่พร้อมส่งมอบ ต้องขยายเวลาและลดค่าปรับให้แก่ผู้รับจ้าง | สัญญาทางปกครอง

 

          การจัดทําภารกิจบริการสาธารณะของหน่วยงานของรัฐโดยการทําสัญญาทางปกครอง เพื่อให้เอกชนเข้าร่วมดําเนินการหรือเป็นผู้ดําเนินการแทนโดยตรง การทําสัญญาทางปกครองดังกล่าวจะมีการกําหนด รายละเอียดของงานหรือข้อกําหนดอื่น ๆ ไว้  เช่น เรื่องของระยะเวลาการเริ่มต้นและสิ้นสุดของสัญญาที่มีผลผูกพันให้เอกชนมีหน้าที่ต้องเริ่มปฏิบัติงานหรือดําเนินการให้แล้วเสร็จภายในกําหนดเวลา และในกรณีที่เอกชนไม่สามารถปฏิบัติหรือดําเนินการให้แล้วเสร็จภายในกําหนดเวลาตามสัญญาได้ หน่วยงานของรัฐย่อมมีสิทธิที่จะพิจารณาให้เอกชนชําระค่าปรับตามสัญญาหรือข้อตกลงที่ทํากันไว้ได้ เว้นแต่ เหตุดังกล่าวเกิดจากเหตุสุดวิสัย ไม่ว่าจะเป็นเหตุจากการกระทําของมนุษย์หรือเหตุที่เกิดขึ้นตามธรรมชาติ 

          โดยศาลปกครองสูงสุดได้มีแนวทางในการวินิจฉัยพฤติการณ์อันถือได้ว่าเป็นเหตุสุดวิสัย เช่น การที่เอกชนผู้รับจ้างไม่สามารถก่อสร้างในพื้นที่ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ตามสัญญาได้ เนื่องจากเหตุการณ์ความไม่สงบในพื้นที่มีความรุนแรงทําให้ขาดแคลนแรงงานที่จะเข้าทํางานในพื้นที่ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 260/2552) หรือการที่เอกชนผู้รับจ้างไม่สามารถก่อสร้างอาคารตามสัญญา เนื่องจากมีฝนตกหนักและน้ำท่วมจนเกิดอุทกภัยและมีการประกาศให้เป็นเขตภัยพิบัติฉุกเฉิน (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 452/2557) เป็นต้น 

          เรื่องนี้ เป็นกรณีกรุงเทพมหานครเรียกค่าปรับจาก เอกชนผู้รับจ้างซึ่งไม่สามารถปรับปรุงถนนให้แล้วเสร็จภายในกําหนดเวลาตามสัญญา แต่เหตุดังกล่าว เกิดจากการที่กรุงเทพมหานครไม่ส่งมอบพื้นที่ที่พร้อมก่อสร้างและไม่ขยายเวลาดําเนินการให้แก่ผู้รับจ้าง ซึ่งตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่อง การพัสดุ พ.ศ. 2538 ข้อ 133 ได้กําหนดหลักเกณฑ์การลดค่าปรับให้แก่คู่สัญญาหรือการขยายเวลาทําการตามสัญญาหรือข้อตกลงไว้ 

          ข้อเท็จจริงมีว่า เมื่อวันที่ 29 กันยายน 2547 กรุงเทพมหานคร (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1) โดยผู้อํานวยการเขต (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2) ผู้รับมอบอํานาจ ได้ทําสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีให้ปรับปรุงถนนในซอย โดยสัญญาระบุให้ดําเนินการแล้วเสร็จภายในวันที่ 28 มีนาคม 2548 แต่ปรากฏว่าเมื่อมีการส่งมอบสถานที่ ในวันเดียวกันนั้น ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถเข้าดําเนินการได้เนื่องจากพื้นที่ดังกล่าวมีแนวท่อประปา จึงได้มีหนังสือแจ้งอุปสรรคต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ซึ่งสํานักงานประปาสาขามีหนังสือแจ้งว่า พื้นที่ดังกล่าวอยู่ระหว่างการสํารวจ และออกแบบการก่อสร้างท่อประปา  ต่อมา ในวันที่ 5 เมษายน 2548 ผู้ฟ้องคดีได้ทําการส่งมอบงานงวดที่ 1 และผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ได้ปรับผู้ฟ้องคดีเนื่องจากทํางานล่าช้าเป็นเวลา 8 วัน ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือขอต่ออายุสัญญา แต่ปลัดกรุงเทพมหานคร (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3) ไม่อนุญาต  จนกระทั่งวันที่ 16 กันยายน 2548 ผู้ฟ้องคดีได้ดําเนินการก่อสร้างแล้วเสร็จและส่งมอบงานงวดสุดท้าย แต่คณะกรรมการตรวจการจ้างได้ตรวจรับงานและมีความเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีก่อสร้าง ล่าช้ากว่ากําหนดในสัญญาเป็นเวลา 172 วัน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 จึงมีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีเสียค่าปรับรายวันตามจํานวนวันดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์การไม่อนุญาตให้ต่ออายุสัญญา และผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร  (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4) พิจารณาแล้วมีคําสั่งให้ลดค่าปรับเป็นเวลา 36 วัน ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การที่ผู้ฟ้องคดีดําเนินการแล้วเสร็จล่าช้ากว่ากําหนดเวลาในสัญญาเป็นเพราะสาเหตุ 4 ประการ คือ (1) ความผิดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ที่ไม่ประสานงานกับการประปาเพื่อแก้ไข ปัญหาท่อประปากีดขวางงานก่อสร้าง (2) เกิดฝนตกหนักในระหว่างการทํางาน (3) การจ่ายเงินค่าจ้างล่าช้า และ (4) ไม่ได้รับการเอาใจใส่ในการแก้ปัญหาจากกรรมการตรวจการจ้าง จึงฟ้องคดีต่อศาลปกครอง ขอให้มีคําพิพากษาหรือคําสั่งให้เพิกถอนคําสั่งแจ้งผลการพิจารณาอุทธรณ์และให้ชําระค่าปรับดังกล่าว 

          ข้อพิพาทในคดีมีประเด็นคือ การไม่ขยายเวลาการปฏิบัติงานตามสัญญา แต่ได้ลดค่าปรับให้แก่ผู้ฟ้องคดีเป็นเวลา 36 วัน เป็นการกระทําที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ?  

          ศาลปกครองสูงสุด วินิจฉัยว่า ในการทําสัญญาผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 มีหน้าที่ต้องส่งมอบพื้นที่ที่พร้อมจะทําการก่อสร้างให้แก่ผู้ฟ้องคดี แต่เมื่อพื้นที่ดังกล่าวมีแนวท่อประปาทําให้ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถดําเนินการก่อสร้างได้โดยสะดวก ซึ่งสํานักงานประปาสาขามีหนังสือแจ้งว่า การสํารวจและออกแบบการก่อสร้างท่อประปาแล้วเสร็จเมื่อวันที่ 17 ธันวาคม 2547 และได้มีการเริ่มขุดวางท่อประปาเมื่อวันที่ 5 กุมภาพันธ์ 2548 และดําเนินการแล้วเสร็จวันที่ 12 เมษายน 2548 การพิจารณาค่าปรับจึงแบ่งออกเป็น 2 ช่วงเวลา คือ              

          ช่วงแรก ในระหว่างการสํารวจและออกแบบท่อประปา ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า โดยสภาพของการก่อสร้างถนน หากต้องมีการติดตั้งท่อประปาก็ควรที่จะดําเนินการไปพร้อมกัน เพื่อมิให้เป็นการเสียเวลาและประชาชนเกิดความไม่สะดวกในการสัญจร แต่เมื่อขณะวันทําสัญญาจ้าง (วันที่ 29 กันยายน 2547) การประปานครหลวงยังมิได้กําหนดแนวท่อก่อสร้างท่อประปาที่แน่นอน อุปสรรคในการดําเนินงาน จึงเริ่มตั้งแต่วันเริ่มต้นสัญญาถึงวันที่การออกแบบการก่อสร้างท่อประปาแล้วเสร็จ คือ วันที่ 30 กันยายน 2547 ถึงวันที่ 17 ธันวาคม 2547 รวม 79 วัน  ดังนั้น ช่วงเวลาดังกล่าวผู้ฟ้องคดีจึงยังไม่ทราบแนวท่อประปา ที่แน่นอนและสภาพพื้นที่ไม่พร้อมที่จะทําการก่อสร้างได้ การที่ผู้ฟ้องคดีมิได้เริ่มลงมือทํางานในทันที ที่รับมอบพื้นที่ซึ่งไม่สามารถก่อสร้างได้เนื่องจากมีอุปสรรคการวางแนวท่อประปา จึงเป็นพฤติการณ์ปกติ ที่ผู้ฟ้องคดีพึงกระทําและสมควรต้องกระทําเพื่อมิให้เกิดความเสียหายแก่งานที่ทําไป ซึ่งหากงานที่ทํา ไปแล้วไม่สอดคล้องกับแนวการก่อสร้างท่อประปาก็จะก่อให้เกิดความเสียหายและสิ้นเปลืองงบประมาณ จึงถือได้ว่าเหตุการณ์ดังกล่าวเป็นเหตุสุดวิสัยที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงอันเป็นเหตุขอขยายเวลาการก่อสร้างตามสัญญาได้ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 จึงควรต้องขยายเวลาการก่อสร้างให้แก่ผู้ฟ้องคดีในส่วนนี้เป็นเวลา 79 วัน  การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 พิจารณาลดค่าปรับในช่วงเวลาดังกล่าวเพียง 15 วัน จึงเป็นการใช้ดุลพินิจพิจารณา ที่ไม่เหมาะสมสอดคล้องตามข้อเท็จจริง  

          ช่วงที่สอง ในระหว่างที่มีการก่อสร้างท่อประปา (วันที่ 5 กุมภาพันธ์ 2548 ถึงวันที่ 12 เมษายน 2548) รวม 67 วัน ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า แม้ว่าในช่วงเวลาดังกล่าวผู้ฟ้องคดีไม่อาจปฏิบัติงานได้ แต่การที่ผู้ฟ้องคดีได้ไปทํางานในส่วนอื่น ๆ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 คิดอัตราส่วนที่ผู้ฟ้องคดี สามารถทํางานได้ในระหว่างที่มีการก่อสร้างเป็นเวลา 46 วัน ระยะเวลาที่ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถทํางานได้จริง ในช่วงเวลานี้จึงมีจํานวน 21 วัน (67-46) และเหตุดังกล่าวถือเป็นเหตุสุดวิสัยที่สามารถขอขยายเวลาการปฏิบัติงานตามสัญญาได้  การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 พิจารณาลดค่าปรับให้ 21 วัน จึงเป็นการใช้ดุลพินิจที่ชอบเหมาะสมสอดคล้องตามข้อเท็จจริงแล้ว  

          สําหรับเหตุอื่นที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างถือเป็นเหตุสุดวิสัยในการขอขยายเวลาตามสัญญานั้น  ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า เมื่อจากรายงานข้อมูลปริมาณฝนรายวันของสถานีวัดปริมาณน้ําฝนที่บริเวณ ใกล้สถานที่ก่อสร้างพบว่า มีฝนตกประมาณ 5-19 วันต่อเดือน โดยเป็นฝนตกหนัก 2-3 วันต่อเดือน ปริมาณน้ำฝนและความถี่ของจํานวนวันที่ฝนตกดังกล่าวจึงยังไม่เป็นฝนตกหนักผิดปกติจนเป็นอุปสรรคทําให้ไม่สามารถทํางานได้  ประกอบกับการก่อสร้างอยู่ในช่วงฤดูฝน ฝนตกจึงเป็นเหตุการณ์ปกติและเป็นอุปสรรค ต่องานก่อสร้างเป็นธรรมดา และในส่วนของการจ่ายเงินค่าจ้างล่าช้า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 เป็นหน่วยงานราชการย่อมมีระเบียบกําหนดขั้นตอนและวิธีการจ่ายเงินไว้อย่างชัดเจน และไม่ปรากฏพฤติการณ์ประวิงการจ่ายเงินค่าจ้างแต่อย่างใด สําหรับการไม่ได้รับการดูแลเอาใจใส่ในการแก้ปัญหางานก่อสร้างนั้น ผู้ฟ้องคดี ก็สามารถติดต่อกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ซึ่งเป็นคู่สัญญาโดยตรงได้ เหตุอื่นดังกล่าวนี้จึงไม่อาจถือเป็นเหตุสุดวิสัยเหตุหนึ่งเหตุใดที่จะนํามาใช้อ้างเป็นเหตุในการขอขยายเวลาการก่อสร้างได้ ดังนั้น เมื่อผู้ฟ้องคดีขอขยายเวลาสัญญาตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขในสัญญา ผู้ถูกฟ้องคดี ที่ 1 จึงชอบที่จะขยายเวลาปฏิบัติงานให้แก่ผู้ฟ้องคดีเป็นจํานวน 100 วัน (79+21) กําหนดเวลาสิ้นสุด สัญญาจึงขยายไปเป็นวันที่ 6 กรกฎาคม 2548 การที่ผู้ฟ้องคดีก่อสร้างแล้วเสร็จวันที่ 16 กันยายน 2548 จึงเป็นการก่อสร้างล่าช้ากว่ากําหนดเวลาในสัญญา 72 วัน เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ยังมิได้ชําระค่าจ้าง งวดสุดท้ายให้แก่ผู้ฟ้องคดี  จึงพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ชดใช้เงินค่าจ้างงวดสุดท้ายแก่ผู้ฟ้องคดีโดยให้หักเงินค่าปรับก่อนได้ 

          (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 433/2559)

หน่วยงานของรัฐซึ่งเป็นผู้ว่าจ้างไม่แจ้งความบกพร่องจนผู้รับจ้างทำงานแล้วเสร็จเรียบร้อย จะอ้างเหตุบกพร่องเพื่อปฏิเสธไม่จ่ายค่าจ้างในภายหลังไม่ได้ | สัญญาทางปกครอง | คดีปกครอง

 

          ข้อเท็จจริงเป็นกรณีที่องค์การบริหารส่วนตําบลซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐได้ทําสัญญาจ้างเอกชนซึ่งเป็นผู้ฟ้องคดีให้ปรับปรุงซ่อมแซมถนน โดยการจ้างทำงานดังกล่าวไม่มีแบบแปลน รายละเอียดงานให้เป็นตามใบประมาณการแนบท้ายสัญญา ซึ่งในระหว่างที่ผู้ฟ้องคดีดําเนินงานนั้น มีผู้ควบคุมงานมาปฏิบัติหน้าที่

ควบคุมงานตามโครงการทุกวัน โดยมิได้มีข้อทักท้วงใด เมื่อผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือส่งมอบงานจ้างต่อประธานคณะกรรมการตรวจการจ้าง คณะกรรมการฯ ได้มีความเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีใช้หินขนาดใหญ่ไม่ได้ขนาดตามมาตรฐานซึ่งจะทําให้หลุดล่อนง่าย และตามภาพถ่ายการดําเนินงานที่ผู้ฟ้องคดีแนบมาพร้อมกับหนังสือขอส่งมอบงานจ้าง ไม่มีภาพการขุดเอาชั้นพื้นทางที่เป็นหลุมบ่อออกแล้วลงวัสดุชั้นพื้นทางที่ดีแทนและไม่มีภาพการบดอัดงานชั้นรองพื้นก่อนปูแอสฟัลท์ติก จึงไม่เป็นไปตามขั้นตอนการก่อสร้างและซ่อมแซม เห็นควรให้ผู้ฟ้องคดีแก้ไขงานให้ถูกต้อง

          ส่วนผู้ฟ้องคดีเห็นว่า ขณะที่ผู้ฟ้องคดีดําเนินงานตามสัญญาจ้างนั้น คณะผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตําบลไม่ได้มาออกตรวจ ณ สถานที่ก่อสร้าง และตลอดระยะเวลาดําเนินการไม่เคยมีข้อทักท้วงจากคณะกรรมการตรวจการจ้างและองค์การบริหารส่วนตําบล แต่อย่างใด และการที่องค์การบริหารส่วนตําบลมีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีแก้ไขงานจ้าง โดยไม่ระบุรายละเอียดว่าเนื้องานส่วนใดที่ไม่เป็นไปตามรูปแบบ รายละเอียดของสัญญาจ้าง ทําให้ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถแก้ไขงานได้ ผู้ฟ้องคดีจึงยื่นฟ่ององค์การบริหารส่วนตําบลต่อศาลปกครองขอให้มีคําพิพากษาให้องค์การบริหารส่วนตําบลเบิกจ่ายเงินค่าจ้างตามสัญญาจ้าง พร้อมดอกเบี้ยนับตั้งแต่วันส่งมอบงานให้แก่ผู้ฟ้องคดี

          ซึ่งหลังจากผู้ฟ้องคดีได้ส่งมอบงานจ้าง ปรากฏว่าองค์การบริหารส่วนตําบลก็ได้เปิดใช้ถนนสายที่พิพาท และได้เปิดใช้มาตลอดจนถึงปัจจุบันโดยไม่จ่ายค่าจ้างตามสัญญา

 

          คดีมีประเด็นปัญหาว่า องค์การบริหารส่วนตําบล ผู้ว่าจ้างจะต้องจ่ายเงินค่าจ้างให้แก่ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้รับจ้างตามสัญญาหรือไม่ ?

          คดีนี้ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า เมื่อพิจารณาข้อกําหนดในสัญญาประกอบกับรายละเอียดงานตามใบประมาณการแนบท้ายสัญญาแล้ว เห็นได้ว่างานจ้างดังกล่าวมิได้ระบุวัสดุที่ใช้ในการปูพื้นผิวถนนแอสฟัลท์ติกว่าจะต้องใช้หินที่มีขนาด ๓/๘ และในขณะที่ผู้ฟ้องคดีดําเนินการก่อสร้างมีช่างผู้ควบคุมงานซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีเข้าควบคุมงานตลอด ปรากฏตามบันทึกการก่อสร้างประจําวัน โดยในบันทึกดังกล่าวผู้ควบคุมงานทําเครื่องหมายถูกว่าผู้ฟ้องคดีใช้วัสดุก่อสร้าง ใช้เครื่องมือจําเป็น และใช้แรงงานที่เพียงพอต่อการปฏิบัติงานพร้อมลงลายมือชื่อรับรองไว้ นอกจากนี้ ผู้ควบคุมงานได้มีบันทึกรายงานผลการก่อสร้างประจําสัปดาห์ต่อคณะกรรมการตรวจการจ้าง โดยไม่ปรากฏข้อทักท้วงของผู้ควบคุมงานหรือคณะกรรมการตรวจการจ้างว่าผู้ฟ้องคดีใช้วัสดุไม่ได้มาตรฐานหรือทํางานไม่เป็นไปตามขั้นตอนการก่อสร้าง 

          นอกจากนี้ ตามข้อ ๖๕ ของระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการพัสดุฯ นั้น คณะกรรมการตรวจการจ้างมีอํานาจหน้าที่ตรวจและควบคุมงานจ้างในขณะที่งานจ้างกําลังอยู่ระหว่างดําเนินการหรือดําเนินการยังไม่แล้วเสร็จ มิใช่หน้าที่เฉพาะตรวจรับงานหลังจากที่ผู้รับจ้างส่งมอบงานจ้างแล้วเท่านั้น เมื่อตลอดระยะเวลาการดําเนินงาน ผู้ถูกฟ้องคดีหรือคณะกรรมการตรวจการจ้าง หรือช่างผู้ควบคุมงานไม่ได้แจ้งความบกพร่องของงานว่าไม่ถูกต้องตามสัญญาอย่างไร เมื่อช่างผู้ควบคุมงานได้รายงานผลการก่อสร้างต่อคณะกรรมการตรวจการจ้าง โดยได้รับรองว่าการดําเนินงานตามโครงการของผู้ฟ้องคดีได้ทํางานแล้วเสร็จสมบูรณ์ตามสัญญาจ้าง กรณีนี้จึงรับฟังได้ว่าผู้ฟ้องคดีได้ดําเนินงานตามสัญญาจ้างมิได้เป็นผู้ผิดสัญญาแต่อย่างใด ผู้ถูกฟ้องคดีจึงต้องจ่ายค่าจ้างให้ผู้ฟ้องคดีตามสัญญา พร้อมดอกเบี้ยนับตั้งแต่วันส่งมอบงานไปจนกว่าจะชําระเงินครบถ้วน (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ. ๗๒/๒๕๖๔)