สัญญาว่าจ้างที่หน่วยงานเทศบาลไม่กำหนดรายละเอียดงานบางอย่างไว้ในสัญญา แม้มิใช่เหตุสุดวิสัย แต่ถือได้ว่าเป็นข้อบกพร่องของผู้ว่าจ้าง ซึ่งสามารถขยายระยะเวลาทำงานได้ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นฯ

               สัญญาทางปกครอง

               ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2535 ข้อ 132 (1) (2) และ (3) กําหนดให้หัวหน้าฝ่ายบริหารของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นมีอํานาจงดหรือลดค่าปรับ หรือขยายเวลาทําการตามสัญญาหรือข้อตกลงให้แก่คู่สัญญาได้ กรณีมีเหตุเกิดจากความผิดหรือความบกพร่องของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น หรือมีเหตุสุดวิสัย หรือมีเหตุเกิดจากพฤติการณ์อันหนึ่งอันใดที่คู่สัญญาไม่ต้องรับผิดตามกฎหมาย

               แต่มักจะเกิดปัญหาในการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ผู้มีอํานาจพิจารณาสั่งการ ที่จะวินิจฉัยว่ากรณีใดบ้างจะถือเป็น “เหตุสุดวิสัย” หรือ “เหตุเกิดจากความผิดหรือความบกพร่องของหน่วยงาน” ที่ทําให้สามารถงดหรือลดค่าปรับหรือขยายเวลาทําการตามสัญญาหรือข้อตกลงให้แก่คู่สัญญาได้โดยไม่ผิดกฎหมายหรือระเบียบของทางราชการ และสำหรับในส่วนของผู้รับจ้างซึ่งเป็นเอกชนที่อาจจะไม่มีความรู้ความเข้าใจในระเบียบข้อกฎหมาย ก็มักจะมีปัญหาในเรื่องการโต้แย้งการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจได้ไม่ถูกต้อง

               มีตัวอย่างคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดได้มีคำวินิจฉัยไว้
               คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 480/2557   เป็นกรณีการใช้อํานาจของนายกเทศมนตรีมีคําสั่งอนุญาตขยายเวลาให้กับผู้รับจ้างก่อสร้าง แต่ต่อมาสํานักงานตรวจเงินแผ่นดินได้ตรวจสอบแล้วมีความเห็นว่า เหตุผลการขอขยายระยะเวลามิใช่ “เหตุสุดวิสัย” ทําให้เทศบาลใช้อํานาจเรียกให้ผู้รับจ้างชดใช้เงินในช่วงที่มีการอนุญาตให้ขยายระยะเวลาและท้ายที่สุดเมื่อเทศบาลไม่สามารถใช้สิทธิเรียกให้ผู้รับจ้างชดใช้เงินได้ เทศบาลจึงใช้อํานาจออกคําสั่งเรียกให้นายกเทศมนตรีซึ่งเป็นผู้ใช้อํานาจอนุญาตให้ผู้รับจ้างขยายเวลาการปฏิบัติตามสัญญาชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539
               ข้อเท็จจริงในคดีคือ ผู้ฟ้องคดีขณะนั้นดํารงตําแหน่งนายกเทศมนตรีได้ทําสัญญาจ้างห้างหุ้นส่วนจํากัด ป. ก่อสร้าง “สวนภูมิรักษ์” ของเทศบาล (สวนสาธารณะ) โดยผู้รับจ้างต้องปลูกต้นไม้ต่างๆ พร้อมจัดวางระบบให้น้ํา โดยสัญญาแบ่งการจ่ายเงินค่าจ้างเป็น 7 งวด ในระหว่างการทํางานผู้รับจ้างได้ขอขยายระยะเวลาตามข้อ 22 ของสัญญา และผู้ฟ้องคดีได้มีคําสั่งอนุมัติให้ขยายระยะเวลาการก่อสร้าง โดยงดเว้นค่าปรับ 36 วัน คิดเป็นเงินค่าปรับจํานวน 1,349,568 บาท และผู้รับจ้างได้ส่งมอบงานงวดสุดท้ายกับรับเงินค่าจ้างงวดสุดท้ายเรียบร้อยแล้ว  
               ต่อมาสํานักงานตรวจเงินแผ่นดินภูมิภาคได้ตรวจสอบการจัดจ้างและเห็นว่ามิใช่เหตุสุดวิสัยที่จะขอขยายระยะเวลาการปฏิบัติตามสัญญาได้เทศบาลจึงมีหนังสือเรียกให้ผู้รับจ้างชดใช้จากการขยายระยะเวลาดังกล่าว แต่ผู้รับจ้างเพิกเฉยและเทศบาลได้ฟ้องผู้รับจ้างเพื่อเรียกคืนเงินต่อศาลปกครองนครราชสีมาซึ่งศาลปกครองมีคําพิพากษาว่าเทศบาลไม่อาจเรียกให้ผู้รับจ้างชดใช้เงินค่าปรับอันเกิดจากการงดเว้นค่าปรับได้ตามบันทึกตกลงเพิ่มเติมต่อท้ายสัญญาก่อสร้าง
               เทศบาลจึงได้มีการตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด และต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 (นายกเทศมนตรี) ได้มีคําสั่งไล่เบี้ยให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามจํานวนดังกล่าวแก่เทศบาล
               ผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ในการขยายระยะเวลาตามสัญญาโดยงดเว้นค่าปรับเป็นไปตามระเบียบ (ข้อ 132 (3) ) ผู้ฟ้องคดีได้พิจารณาร่วมกับคณะกรรมการตรวจการจ้าง ช่างควบคุมงาน และนิติกร ที่ทําหน้าที่ให้คําปรึกษาตามระเบียบขั้นตอนปฏิบัติของกฎหมาย ซึ่งมีความเห็นว่ามีความจําเป็นต้องเก็บน้ําในบ่อเพื่อทดสอบระบบน้ําและใช้น้ําดูแลรักษาพันธุ์ไม้เพื่อจะได้เห็นปัญหาและประสิทธิภาพของระบบและช่างผู้ควบคุมงานคํานวณระยะเวลาการจัดหาน้ําว่าต้องใช้เวลา 36 วัน การขยายเวลาก่อสร้างจึงเกิดประโยชน์ต่อเทศบาลมากกว่าการใช้สิทธิบอกเลิกสัญญา จึงไม่ได้กระทําโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง แต่เป็นการใช้อํานาจของนายกเทศมนตรีในการบริหารราชการตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496  และระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2535
               หลังจากผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์คําสั่ง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 (ผู้ว่าราชการจังหวัด) มีคําวินิจฉัยยกอุทธรณ์จึงนําคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองขอให้ศาลเพิกถอนคําสั่ง
               ข้อพิพาทในคดีนี้มีประเด็น คือ (1) ผู้ฟ้องคดีกระทําละเมิดโดยประมาทเลินเล่อหรือไม่ ซึ่งศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า ผู้ฟ้องคดีไม่ได้กระทําการโดยประมาทเลินเล่อ เนื่องจากมิได้พิจารณาสั่งการขยายระยะเวลาโดยอาศัยอํานาจของตนเองตามที่กฎหมายกําหนดโดยพลการ แต่ได้สั่งการให้คณะกรรมการตรวจการจ้างและนิติกรพิจารณา ซึ่งบุคคลในภาวะเช่นผู้ฟ้องคดีที่เป็นนายกเทศมนตรีควรมีความละเอียดรอบคอบในการพิจารณาและผู้ฟ้องคดีก็ได้กระทําในลักษณะเช่นเดียวกัน
               (2) การขยายระยะเวลาก่อสร้างเป็นการฝ่าฝืนระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2535 หรือไม่ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า ในสัญญาจ้างกําหนดให้ผู้รับจ้างต้องปลูกต้นไม้ที่เหมาะสมตามสภาพพื้นที่อนุรักษ์ไม้ยืนต้นเดิม ปลูกไม้ประดับ จัดมุมนั่งพักผ่อน ลานอเนกประสงค์สวนสุขภาพ สนามเด็กเล่น ทําทางเดินเท้า จัดวางระบบให้น้ํา และทําเรือนเพาะชําขนาดเล็ก โดยงานเกี่ยวกับการถมดินปรับแต่งขอบบ่อพร้อมทั้งขนย้ายตะกอนท้องบ่อ อยู่ในงวดที่ 2 งานเกี่ยวกับการปลูกหญ้าและปลูกต้นไม้อยู่ในงวดที่ 5 และงานเกี่ยวกับการวางระบบน้ํา สําหรับสนามและระบบน้ําพุอยู่ในงวดที่ 6 ย่อมแสดงว่า ในช่วงระหว่างการดําเนินงานในงวดที่ 2 บ่อน้ําจะต้องไม่มีน้ําเหลืออยู่เพื่อให้สามารถขุดลอกและขนย้ายตะกอนท้องบ่อได้ในขณะเดียวกันก็มีความจําเป็นที่จะต้องจัดหาน้ําหรือเติมน้ําลงในบ่อเพื่อใช้สําหรับการดูแลรักษาต้นไม้และหญ้าที่กําหนดให้ปลูกในงวดที่ 5  และทดสอบระบบน้ําสําหรับสนามและระบบน้ําพุในงวดที่ 6 แต่สัญญาจ้างไม่ได้ระบุเกี่ยวกับการจัดหาน้ําหรือเติมน้ําลงในบ่อเพื่อใช้สําหรับการดูแลรักษาต้นไม้และหญ้า รวมทั้งการทดสอบระบบน้ําสําหรับสนามและระบบน้ําพุแต่อย่างใด
               โดยคู่สัญญาไม่ได้ร่วมกันพิจารณาในประเด็นดังกล่าวมาก่อน จนกระทั่งผู้รับจ้างได้ขอขยายเวลาการก่อสร้างและคณะกรรมการตรวจการจ้างได้มีความเห็นว่า เทศบาลมิได้เตรียมการเกี่ยวกับเรื่องการเติมน้ําในบ่อดินที่ขุด ทําให้มีปัญหาในระบบน้ําที่จะใช้ดูแลรักษาหญ้าและต้นไม้ฯลฯ และมีข้อสังเกตว่าน้ําในบ่อไม่มีจึงไม่สามารถทดสอบการใช้งานของปั๊มน้ําพุหรือสปริงเกอร์ได้หากปลูกต้นไม้ปลูกหญ้า ต้นไม้และหญ้าอาจตายได้
               ดังนั้น ปัญหาในเรื่องนี้คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายจึงมิได้พิจารณามาตั้งแต่ต้น ทั้งสัญญาจ้างก็มิได้ระบุเรื่องดังกล่าวไว้กรณีจึงถือได้ว่าเป็นความบกพร่องของผู้ว่าจ้าง (เทศบาล) ที่ไม่ได้กําหนดรายละเอียดในการเติมน้ําในบ่อดินที่ขุดแต่งในโครงการ การขอขยายระยะเวลาจึงไม่ใช่กรณีเหตุสุดวิสัย แต่ถือได้ว่าเป็นข้อบกพร่องของผู้ว่าจ้าง ซึ่งสามารถขยายระยะเวลาได้ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2535 ข้อ 132 (3) และตามสัญญาจ้างข้อ 22
               การที่ผู้ถูกฟ้องคดีพิจารณาแต่เพียงว่า ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถขยายระยะเวลาให้ผู้รับจ้างได้ เพราะไม่ใช่เหตุสุดวิสัย โดยมิได้พิจารณาถึงข้อเท็จจริง และระเบียบ ข้อบังคับ และข้อสัญญาจ้างในกรณีอื่น ๆ จึงเป็นการพิจารณาและฟังข้อเท็จจริงไม่ครบถ้วนและไม่เป็นธรรมต่อผู้ฟ้องคดี อีกทั้งผู้ฟ้องคดีได้พิจารณาโดยรับฟังความเห็นของคณะกรรมการตรวจการจ้าง งานนิติการ กองวิชาการและแผนงาน และช่างผู้ควบคุมงานแล้วก่อนมีคําสั่งถือว่าได้ใช้ดุลพินิจในการพิจารณาขยายเวลาทําการตามสัญญาตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2535 ข้อ 132 (1) จึงเป็นการใช้ดุลพินิจโดยชอบด้วยกฎหมาย ผู้ฟ้องคดีจึงมิได้กระทําการโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง คําสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ที่ให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทน จึงเป็นคําสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

           📌 ปรึกษาทนาย ปรึกษาคดี

การบอกเลิกสัญญาทางปกครองโดยคู่สัญญาฝ่ายเอกชน จะต้องใช้สิทธิฟ้องศาลปกครองเท่านั้น | สัญญาทางปกครอง | คดีปกครอง

          คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง       

          "สัญญา" ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คือ การที่คู่สัญญาสองฝ่ายแสดงเจตนาทำคำเสนอและคำสนองรับถูกต้องตรงกัน และก่อให้เกิดความผูกพันระหว่างคู่สัญญาที่ต้องปฏิบัติการชำระหนี้ตามสัญญา ซึ่งกรณีสัญญาต่างตอบแทนตามมาตรา 369 คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายต่างมีหน้าที่ชำระหนี้ตอบแทนซึ่งกันและกัน หากฝ่ายใดไม่พร้อมที่จะชำระหนี้ตอบแทน คู่สัญญาอีกฝ่ายสามารถปฏิเสธการชำระหนี้และอ้างเหตุเพื่อเลิกสัญญานั้นได้
          สำหรับกรณี “สัญญาทางปกครอง” หากคู่สัญญาฝ่ายปกครองไม่พร้อมที่จะให้มีการปฏิบัติตามสัญญา คู่สัญญาฝ่ายเอกชนจะปฏิเสธไม่ปฏิบัติตามสัญญาอีกต่อไปและบอกเลิกสัญญาได้หรือไม่ อย่างไร
          กรณีดังกล่าวนี้ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยโดยวางแนวบรรทัดฐานเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองว่า สัญญาทางปกครองมีวัตถุประสงค์หลักในการจัดทำบริการสาธารณะ เพื่อให้การบริการสาธารณะสามารถดำเนินการได้อย่างต่อเนื่องและบรรลุตามวัตถุประสงค์ ฝ่ายปกครองจึงต้องมีเอกสิทธิ์เหนือคู่สัญญาฝ่ายเอกชน คู่สัญญาฝ่ายเอกชนจึงไม่อาจบอกเลิกสัญญากับฝ่ายปกครองได้ แต่จะต้องนำข้อพิพาทขึ้นสู่ศาลปกครองเพื่อให้มีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้เลิกสัญญา ซึ่งมีความแตกต่างกับสัญญาทางแพ่งที่มีความเท่าเทียมกันของคู่สัญญา แม้ฝ่ายปกครองจะอยู่ในฐานะเป็นคู่สัญญา คู่สัญญาฝ่ายเอกชนก็มีสิทธิที่จะบอกเลิกสัญญาและใช้สิทธิตามสัญญาได้ตามหลักของสัญญาต่างตอบแทนตามมาตรา 369 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ โดยไม่จำต้องนำข้อพิพาทขึ้นสู่ศาลเพื่อให้มีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้เลิกสัญญา
          โดยศาลปกครองได้มีคำวินิจฉัยไว้ในคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 1500/2558 สำหรับข้อเท็จจริงในคดีนี้มีว่า  ผู้ฟ้องคดี (เอกชน) ทำสัญญารับจ้างก่อสร้างป้ายประชาสัมพันธ์กับผู้ถูกฟ้องคดี (องค์การบริหารส่วนจังหวัด) โดยมีหนังสือค้ำประกันของธนาคารเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา ในระหว่างที่ดำเนินการขุดเจาะเสาเข็มปรากฏว่าบริเวณสถานที่ก่อสร้างมีชั้นหินแข็งทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถขุดเจาะตามระดับความลึกที่กำหนดไว้ตามแบบแปลนในสัญญา จึงได้แจ้งผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อให้แก้ไขแบบรูปและรายการให้ถูกต้อง ซึ่งต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีมีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีหยุดงานเพื่อรอผลการพิจารณาหาสถานที่ก่อสร้างใหม่ที่มีความเหมาะสมและเกิดประโยชน์สูงสุดในการก่อสร้างป้ายประชาสัมพันธ์ จนระยะเวลาตามสัญญาสิ้นสุดลงและล่วงเลยถึง 8 เดือน ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือบอกเลิกสัญญาพร้อมขอหลักประกันคืน แต่ปรากฏว่าทางผู้ถูกฟ้องคดีไม่ประสงค์จะเลิกสัญญาและต้องการให้ผู้ฟ้องคดีเข้าทำการก่อสร้างที่สถานที่เดิม
          ผู้ฟ้องคดีจึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนหลักประกันตามสัญญาและให้ชดใช้ค่าเสียหายจากการเตรียมการก่อสร้าง
          คดีมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่ส่งมอบพื้นที่ก่อสร้างที่ผู้ฟ้องคดีสามารถปฏิบัติตามสัญญาได้ แต่ผู้ถูกฟ้องคดียืนยันที่จะให้ผู้ฟ้องคดีปฏิบัติตามสัญญา กรณีดังกล่าวผู้ฟ้องคดีมีสิทธิบอกเลิกสัญญาและขอหลักประกันสัญญาคืนหรือไม่ ?
          ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า การชำระหนี้ต่างตอบแทนตามมาตรา 369 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายจะต้องมีความพร้อมในการชำระหนี้ หากคู่สัญญาฝ่ายใดไม่พร้อมที่จะชำระหนี้ตอบแทน อีกฝ่ายก็สามารถปฏิเสธไม่ชำระหนี้ได้ อันเป็นบทบัญญัติที่มุ่งคุ้มครองประโยชน์ของคู่สัญญาอย่างเท่าเทียมกัน แต่สำหรับสัญญาทางปกครองมีวัตถุประสงค์ในการคุ้มครองฝ่ายปกครองให้สามารถปฏิบัติภารกิจหลักในการจัดทำบริการสาธารณะให้บรรลุผล ทั้งเป็นการคุ้มครองประโยชน์ของมหาชนหรือประโยชน์ส่วนรวม ดังนั้น การบอกเลิกสัญญาทางปกครองของคู่สัญญาฝ่ายเอกชน หากทำให้การจัดทำบริการสาธารณะของฝ่ายปกครองต้องหยุดชะงักหรือไม่บรรลุตามวัตถุประสงค์ คู่สัญญาฝ่ายเอกชนก็ไม่อาจบอกเลิกสัญญากับฝ่ายปกครองได้ แต่อย่างไรก็ตาม หากคู่สัญญาฝ่ายเอกชนเห็นว่าตนมีข้อโต้แย้งหรือถูกโต้แย้งสิทธิเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองและประสงค์จะให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้เลิกสัญญาก็มีสิทธินำข้อพิพาทดังกล่าวขึ้นสู่ศาลเพื่อขอให้มีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้เลิกสัญญาได้
          เมื่อการที่ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถเข้าดำเนินการก่อสร้างได้ เนื่องจากปัญหาสภาพพื้นที่ก่อสร้างไม่สามารถขุดเจาะเสาเข็มให้ได้ความลึกและรับน้ำหนักตามแบบแปลนในสัญญาได้ และผู้ถูกฟ้องคดียอมรับว่ารูปแบบรายการในสัญญาบางรายการมีปัญหา ซึ่งเป็นหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่จะต้องใช้อำนาจที่กำหนดไว้ในสัญญาสั่งแก้ไขแบบรูปและรายการให้ถูกต้องภายในระยะเวลาอันสมควร แต่ผู้ถูกฟ้องคดีก็มิได้ดำเนินการจนครบกำหนดเวลาตามสัญญา การที่ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถก่อสร้างงานตามสัญญาและล่วงเวลาไปอีก 8 เดือน จึงเกิดจากความผิดหรือความบกพร่องของผู้ถูกฟ้องคดีที่ไม่มีความพร้อมที่จะให้มีการปฏิบัติตามสัญญา ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีมีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีเข้าดำเนินการก่อสร้างในสถานที่เดิม ทั้งที่ยังไม่แก้ไขปัญหา จึงไม่ชอบด้วยสัญญาและระเบียบกฎหมาย ถือไม่ได้ว่าผู้ฟ้องคดีเป็นฝ่ายผิดสัญญา เมื่อไม่อาจปฏิบัติตามสัญญาด้วยเหตุสภาพพื้นที่ก่อสร้าง ซึ่งไม่ใช่ความผิดของผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีจึงชอบที่จะคืนหนังสือค้ำประกันและค่าเสียหายจากการไม่ชำระหนี้ตามมาตรา 213 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เป็นค่าเสียหายในการจัดการตามสัญญา
          ข้อสังเกต *** คดีนี้ศาลปกครองสูงสุดไม่ได้วินิจฉัยไว้ชัดเจนว่าให้เลิกสัญญา เนื่องจากคดีนี้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายเอกชนมีข้อโต้แย้งในสัญญาทางปกครอง จากการที่คู่สัญญาฝ่ายปกครองไม่สามารถส่งมอบพื้นที่ก่อสร้างในสภาพพร้อมที่จะทำงานตามสัญญาให้ผู้ฟ้องคดีเข้าดำเนินการก่อสร้างตามสัญญาได้และได้แจ้งขอเลิกสัญญา พร้อมทั้งขอให้คืนหนังสือค้ำประกันสัญญา แต่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่ประสงค์จะเลิกสัญญาและให้ผู้ฟ้องคดีเข้าดำเนินการก่อสร้างโดยใช้สถานที่เดิม ผู้ฟ้องคดีจึงฟ้องคดีต่อศาลปกครอง โดยมีความประสงค์หรือคำขอให้ศาลเยียวยาความเดือดร้อนหรือเสียหาย 4 ประการ คือ (1) ให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนหนังสือค้ำประกันสัญญา (2) ชดใช้ค่าเสียหาย (3) ชำระค่าใช้จ่ายในการดำเนินการก่อสร้าง (4) ชำระค่าฤชาธรรมเนียมและค่าทนายความ โดยมิได้มีคำขอให้เลิกสัญญาแต่อย่างใด
          แต่ผลของคำวินิจฉัยเสมือนเป็นการเลิกสัญญา เนื่องจากศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยวางหลักเกี่ยวกับการเลิกสัญญาทางปกครอง โดยคู่สัญญาฝ่ายเอกชนไม่อาจจะบอกเลิกสัญญาได้ แต่หากมีข้อโต้แย้งสิทธิเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองจะต้องฟ้องคดีต่อศาลปกครอง เพื่อขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งเลิกสัญญาได้
          ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยโดยการพิจารณาหรือพิพากษาไม่เกินคำขอ คือ การพิพากษาของศาลวินิจฉัยให้เพียงเท่าที่ปรากฏตามคำขอท้ายฟ้อง 

           📌 ปรึกษาทนาย ปรึกษาคดี

เหตุสุดวิสัย ที่อาจจะขอขยายระยะเวลาดําเนินการตามสัญญาทางปกครอง

               สัญญาทางปกครอง

               สัญญาเป็นการแสดงเจตนาทำข้อตกลงที่มีการกำหนดสิทธิและหน้าที่ระหว่างคู่สัญญา ซึ่งหากฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งทำผิดสัญญาโดยไม่ปฏิบัติตามที่ได้ตกลงกันไว้ อาจจะต้องเสียค่าปรับ ถูกบอกเลิกสัญญา หรืออาจถูกลงโทษ ตามข้อกําหนดที่ได้ตกลงไว้ในสัญญา ซึ่งคู่สัญญาฝ่ายผู้รับจ้างในสัญญาทางปกครองต้องปฏิบัติไปตามกฎระเบียบอย่างเคร่งครัด เนื่องจากการทําสัญญากับทางราชการมีกฎหมายกําหนด ระเบียบ ขั้นตอน และหลักเกณฑ์ในการปฏิบัติอย่างชัดเจน ซึ่งบางกรณี การที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งไม่สามารถปฏิบัติไปตามข้อตกลงที่ได้ตกลงกันไว้อาจไม่ได้เกิดขึ้นจากคู่สัญญาฝ่ายนั้นแต่เพียงฝ่ายเดียว แต่อาจเกิดขึ้นจากเหตุสุดวิสัยบางประการ ซึ่งในกรณีที่เกิดเหตุสุดวิสัยขึ้นกฎหมายได้กําหนดให้หัวหน้าส่วนราชการมีอํานาจที่จะพิจารณาอนุญาตขยายระยะเวลาดําเนินการตามสัญญาได้ 

               ส่วนกรณีใดจะถือว่าเป็นเหตุสุดวิสัยอันอาจขยายระยะเวลาได้นั้น ศาลปกครองได้เคยวินิจฉัยในเรื่องดังกล่าวไว้ว่า เหตุการณ์ความไม่สงบที่เกิดขึ้นใน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ มีความรุนแรงจนเป็นเหตุให้ผู้ประกอบการรับเหมาซึ่งรวมทั้งผู้ฟ้องคดีประสบปัญหาการขาดแคลนแรงงานที่จะเข้าทํางานในพื้นที่ก่อสร้างจริง ถือเป็นเหตุสุดวิสัยที่สามารถขอขยายเวลาการทำงานตามสัญญาออกไปได้

          คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 260/2552  คดีนี้ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นซองประกวดราคาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ว่าการอําเภอบันนังสตา จังหวัดยะลาและได้ลงนามในสัญญาจ้างกับผู้ถูกฟ้องคดีเมื่อวันที่ 22 มีนาคม 2547 วงเงินค่าก่อสร้าง 7,980,000 บาท รวมทั้งได้นําหนังสือค้ําประกันของธนาคารดีบีเอส ไทยทนุจํากัด (มหาชน) จํานวน 399,000 บาท มอบให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา โดยต้องเริ่มทํางานภายในวันที่ 23 มีนาคม 2547 และต้องทําให้เสร็จสมบูรณ์ภายในวันที่ 17 พฤศจิกายน 2547 ซึ่งในสัญญาจ้างดังกล่าวได้กําหนดว่าถ้าผู้รับจ้างมิได้ลงมือทํางานภายในกําหนดเวลาหรือไม่สามารถทํางานให้แล้วเสร็จตามกําหนดเวลา ผู้ว่าจ้างมีสิทธิยกเลิกสัญญาและมีสิทธิจ้างผู้รับจ้างรายใหม่เข้าทํางาน รวมทั้งมีสิทธิริบหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา ภายหลังจากที่ทําสัญญาแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่ได้เข้าทํางานภายในระยะเวลาที่กําหนด นายอําเภอบันนังสตาในฐานะผู้รับมอบอํานาจจากผู้ถูกฟ้องคดีจึงจัดทําหนังสือเร่งรัดให้ผู้ฟ้องคดีเข้าดําเนินการก่อสร้างตามสัญญา แต่ผู้ฟ้องคดีขอสงวนสิทธิขยายระยะเวลาการก่อสร้างโดยอ้างว่าสถานการณ์ความไม่สงบที่เกิดขึ้นในภาคใต้ทําให้แรงงานไม่ยอมเข้าทํางานในพื้นที่ ผู้ถูกฟ้องคดีเห็นว่า เหตุดังกล่าวมิใช่เหตุอันอาจขอขยายระยะเวลาได้แต่เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีขาดสภาพคล่องทางการเงิน จึงได้ขอให้ผู้ฟ้องคดีเร่งก่อสร้างให้แล้วเสร็จตามสัญญา ผู้ฟ้องคดีจึงได้มีหนังสือยืนยันความรับผิดชอบในการทํางาน แต่เมื่อถึงกําหนดก็ไม่ได้เข้าดําเนินการก่อสร้าง ผู้ถูกฟ้องคดีจึงมีหนังสือบอกเลิกสัญญาจ้างและขอสงวนสิทธิในการริบเงินประกันตามสัญญากับผู้ฟ้องคดี หลังจากนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีได้อนุมัติให้อําเภอบันนังสตาดําเนินการจ้างก่อสร้างอาคารที่ว่าการโดยวิธีพิเศษ แต่ไม่มีผู้ประกอบการรายใดสนใจรับงานก่อสร้างอาคารดังกล่าว นอกจากนี้ยังปรากฏข้อเท็จจริงว่าก่อนหน้านี้ผู้ถูกฟ้องคดีได้ทําการสํารวจว่ามีผู้ประกอบการรับเหมาที่อยู่ในข่ายได้รับผลกระทบการขาดแคลนแรงงานจากปัญหาความไม่สงบเรียบร้อยที่เกิดขึ้นหรือไม่ ซึ่งผลปรากฏว่ามีผู้รับเหมายื่นคําร้องขอขยายระยะเวลาการก่อสร้างหรือขอต่ออายุสัญญาจ้างหรือของดหรือลดค่าปรับ ผู้ฟ้องคดีจึงเห็นว่าผู้ถูกฟ้องคดีไม่อาจริบหลักประกันได้เนื่องจากการที่ไม่อาจปฏิบัติตามสัญญาเป็นเพราะเกิดเหตุการณ์ความไม่สงบในพื้นที่ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ทําให้คนงานไม่กล้าเข้าไปทํางานในพื้นที่ ซึ่งเป็นเหตุการณ์ที่อยู่นอกเหนือการควบคุมของผู้ฟ้องคดี

               ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 ข้อ 139 วรรคหนึ่ง กําหนดว่า การงดหรือลดค่าปรับให้แก่คู่สัญญาหรือขยายระยะเวลาทําการตามสัญญาหรือข้อตกลง ให้อยู่ในอํานาจของหัวหน้าส่วนราชการที่จะพิจารณาได้ตามจํานวนที่มีเหตุเกิดขึ้นจริงเฉพาะกรณีดังต่อไปนี้ (1) เหตุเกิดจากความผิดหรือความบกพร่องของส่วนราชการ (2) เหตุสุดวิสัย (3) เหตุเกิดจากพฤติการณ์อันหนึ่งอันใดที่คู่สัญญาไม่ต้องรับผิดตามกฎหมาย เมื่อปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดียอมรับว่าได้เกิดเหตุการณ์ความไม่สงบในพื้นที่ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้จริง กรณีจึงมีเพียงปัญหาที่ต้องพิจารณาว่าเหตุการณ์ดังกล่าวมีความรุนแรงจนเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถจัดหาคนงานเข้าทํางานในพื้นที่ก่อสร้างได้จริงหรือไม่ ซึ่งเมื่อผู้ถูกฟ้องคดีได้ทําการสํารวจแล้วพบว่า ผู้ประกอบการรับเหมาเกือบทั้งหมดอยู่ในข่ายได้รับผลกระทบการขาดแคลนแรงงานจากปัญหาความไม่สงบที่เกิดขึ้น นอกจากนี้เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีบอกเลิกสัญญากับผู้ฟ้องคดีก็ปรากฏว่าไม่มีผู้ประกอบการรายใดสนใจที่จะรับงานก่อสร้างดังกล่าว โดยต่างให้เหตุผลว่า พื้นที่ก่อสร้างเป็นพื้นที่ล่อแหลมเสี่ยงภัย คนงานก่อสร้างไม่กล้าเข้าทํางาน หรือพักอาศัยในสถานที่ก่อสร้าง ดังนั้น เมื่อพิจารณาจากข้อเท็จจริงดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า การที่ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถรับงานจ้างก่อสร้างอาคารที่ว่าการอําเภอบันนังสตา ไม่ได้มีสาเหตุสําคัญมาจากเรื่องงบประมาณที่ไม่เพียงพอแต่เพียงประการเดียว และข้อเท็จจริงดังกล่าวเพียงพอที่จะรับฟังได้ว่าเหตุการณ์ความไม่สงบที่เกิดขึ้น มีความรุนแรง จนเป็นเหตุให้ผู้ประกอบการรับเหมาซึ่งรวมทั้งผู้ฟ้องคดีประสบปัญหาการขาดแคลนแรงงานที่จะเข้าทํางานในพื้นที่ก่อสร้างจริง ประกอบกับเหตุการณ์ดังกล่าวเป็นเหตุการณ์ที่ผู้ฟ้องคดีไม่อาจป้องกันได้ แม้จะได้จัดการระมัดระวังตามสมควร อันพึงคาดหมายได้จากบุคคลในฐานะและภาวะเช่นผู้ฟ้องคดี กรณีจึงถือได้ว่าเป็นเหตุสุดวิสัยตามนัยข้อ 139 วรรคหนึ่ง ของระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 และของสัญญาจ้าง เมื่อผู้ฟ้องคดีมีหนังสือแจ้งเหตุสุดวิสัยดังกล่าวให้ผู้ถูกฟ้องคดีทราบและขอขยายระยะเวลาการก่อสร้างตามสัญญาจ้าง ผู้ถูกฟ้องคดีชอบที่จะพิจารณาขยายระยะเวลาให้แก่ผู้ฟ้องคดี การที่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่พิจารณาขยายระยะเวลาและบอกเลิกสัญญาจ้างกับผู้ฟ้องคดี รวมทั้งริบเงินหลักประกันจากธนาคารผู้ค้ำประกันจึงเป็นการไม่ชอบตามระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 

               

            📌 ปรึกษาทนาย ปรึกษาคดี

เหตุสุดวิสัย อันเนื่องมาจากพื้นที่ก่อสร้างยังไม่พร้อมส่งมอบ ต้องขยายเวลาและลดค่าปรับให้แก่ผู้รับจ้าง | สัญญาทางปกครอง

 

          การจัดทําภารกิจบริการสาธารณะของหน่วยงานของรัฐโดยการทําสัญญาทางปกครอง เพื่อให้เอกชนเข้าร่วมดําเนินการหรือเป็นผู้ดําเนินการแทนโดยตรง การทําสัญญาทางปกครองดังกล่าวจะมีการกําหนด รายละเอียดของงานหรือข้อกําหนดอื่น ๆ ไว้  เช่น เรื่องของระยะเวลาการเริ่มต้นและสิ้นสุดของสัญญาที่มีผลผูกพันให้เอกชนมีหน้าที่ต้องเริ่มปฏิบัติงานหรือดําเนินการให้แล้วเสร็จภายในกําหนดเวลา และในกรณีที่เอกชนไม่สามารถปฏิบัติหรือดําเนินการให้แล้วเสร็จภายในกําหนดเวลาตามสัญญาได้ หน่วยงานของรัฐย่อมมีสิทธิที่จะพิจารณาให้เอกชนชําระค่าปรับตามสัญญาหรือข้อตกลงที่ทํากันไว้ได้ เว้นแต่ เหตุดังกล่าวเกิดจากเหตุสุดวิสัย ไม่ว่าจะเป็นเหตุจากการกระทําของมนุษย์หรือเหตุที่เกิดขึ้นตามธรรมชาติ 

          โดยศาลปกครองสูงสุดได้มีแนวทางในการวินิจฉัยพฤติการณ์อันถือได้ว่าเป็นเหตุสุดวิสัย เช่น การที่เอกชนผู้รับจ้างไม่สามารถก่อสร้างในพื้นที่ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ตามสัญญาได้ เนื่องจากเหตุการณ์ความไม่สงบในพื้นที่มีความรุนแรงทําให้ขาดแคลนแรงงานที่จะเข้าทํางานในพื้นที่ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 260/2552) หรือการที่เอกชนผู้รับจ้างไม่สามารถก่อสร้างอาคารตามสัญญา เนื่องจากมีฝนตกหนักและน้ำท่วมจนเกิดอุทกภัยและมีการประกาศให้เป็นเขตภัยพิบัติฉุกเฉิน (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 452/2557) เป็นต้น 

          เรื่องนี้ เป็นกรณีกรุงเทพมหานครเรียกค่าปรับจาก เอกชนผู้รับจ้างซึ่งไม่สามารถปรับปรุงถนนให้แล้วเสร็จภายในกําหนดเวลาตามสัญญา แต่เหตุดังกล่าว เกิดจากการที่กรุงเทพมหานครไม่ส่งมอบพื้นที่ที่พร้อมก่อสร้างและไม่ขยายเวลาดําเนินการให้แก่ผู้รับจ้าง ซึ่งตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่อง การพัสดุ พ.ศ. 2538 ข้อ 133 ได้กําหนดหลักเกณฑ์การลดค่าปรับให้แก่คู่สัญญาหรือการขยายเวลาทําการตามสัญญาหรือข้อตกลงไว้ 

          ข้อเท็จจริงมีว่า เมื่อวันที่ 29 กันยายน 2547 กรุงเทพมหานคร (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1) โดยผู้อํานวยการเขต (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2) ผู้รับมอบอํานาจ ได้ทําสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีให้ปรับปรุงถนนในซอย โดยสัญญาระบุให้ดําเนินการแล้วเสร็จภายในวันที่ 28 มีนาคม 2548 แต่ปรากฏว่าเมื่อมีการส่งมอบสถานที่ ในวันเดียวกันนั้น ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถเข้าดําเนินการได้เนื่องจากพื้นที่ดังกล่าวมีแนวท่อประปา จึงได้มีหนังสือแจ้งอุปสรรคต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ซึ่งสํานักงานประปาสาขามีหนังสือแจ้งว่า พื้นที่ดังกล่าวอยู่ระหว่างการสํารวจ และออกแบบการก่อสร้างท่อประปา  ต่อมา ในวันที่ 5 เมษายน 2548 ผู้ฟ้องคดีได้ทําการส่งมอบงานงวดที่ 1 และผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ได้ปรับผู้ฟ้องคดีเนื่องจากทํางานล่าช้าเป็นเวลา 8 วัน ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือขอต่ออายุสัญญา แต่ปลัดกรุงเทพมหานคร (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3) ไม่อนุญาต  จนกระทั่งวันที่ 16 กันยายน 2548 ผู้ฟ้องคดีได้ดําเนินการก่อสร้างแล้วเสร็จและส่งมอบงานงวดสุดท้าย แต่คณะกรรมการตรวจการจ้างได้ตรวจรับงานและมีความเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีก่อสร้าง ล่าช้ากว่ากําหนดในสัญญาเป็นเวลา 172 วัน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 จึงมีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีเสียค่าปรับรายวันตามจํานวนวันดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์การไม่อนุญาตให้ต่ออายุสัญญา และผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร  (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4) พิจารณาแล้วมีคําสั่งให้ลดค่าปรับเป็นเวลา 36 วัน ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การที่ผู้ฟ้องคดีดําเนินการแล้วเสร็จล่าช้ากว่ากําหนดเวลาในสัญญาเป็นเพราะสาเหตุ 4 ประการ คือ (1) ความผิดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ที่ไม่ประสานงานกับการประปาเพื่อแก้ไข ปัญหาท่อประปากีดขวางงานก่อสร้าง (2) เกิดฝนตกหนักในระหว่างการทํางาน (3) การจ่ายเงินค่าจ้างล่าช้า และ (4) ไม่ได้รับการเอาใจใส่ในการแก้ปัญหาจากกรรมการตรวจการจ้าง จึงฟ้องคดีต่อศาลปกครอง ขอให้มีคําพิพากษาหรือคําสั่งให้เพิกถอนคําสั่งแจ้งผลการพิจารณาอุทธรณ์และให้ชําระค่าปรับดังกล่าว 

          ข้อพิพาทในคดีมีประเด็นคือ การไม่ขยายเวลาการปฏิบัติงานตามสัญญา แต่ได้ลดค่าปรับให้แก่ผู้ฟ้องคดีเป็นเวลา 36 วัน เป็นการกระทําที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ?  

          ศาลปกครองสูงสุด วินิจฉัยว่า ในการทําสัญญาผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 มีหน้าที่ต้องส่งมอบพื้นที่ที่พร้อมจะทําการก่อสร้างให้แก่ผู้ฟ้องคดี แต่เมื่อพื้นที่ดังกล่าวมีแนวท่อประปาทําให้ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถดําเนินการก่อสร้างได้โดยสะดวก ซึ่งสํานักงานประปาสาขามีหนังสือแจ้งว่า การสํารวจและออกแบบการก่อสร้างท่อประปาแล้วเสร็จเมื่อวันที่ 17 ธันวาคม 2547 และได้มีการเริ่มขุดวางท่อประปาเมื่อวันที่ 5 กุมภาพันธ์ 2548 และดําเนินการแล้วเสร็จวันที่ 12 เมษายน 2548 การพิจารณาค่าปรับจึงแบ่งออกเป็น 2 ช่วงเวลา คือ              

          ช่วงแรก ในระหว่างการสํารวจและออกแบบท่อประปา ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า โดยสภาพของการก่อสร้างถนน หากต้องมีการติดตั้งท่อประปาก็ควรที่จะดําเนินการไปพร้อมกัน เพื่อมิให้เป็นการเสียเวลาและประชาชนเกิดความไม่สะดวกในการสัญจร แต่เมื่อขณะวันทําสัญญาจ้าง (วันที่ 29 กันยายน 2547) การประปานครหลวงยังมิได้กําหนดแนวท่อก่อสร้างท่อประปาที่แน่นอน อุปสรรคในการดําเนินงาน จึงเริ่มตั้งแต่วันเริ่มต้นสัญญาถึงวันที่การออกแบบการก่อสร้างท่อประปาแล้วเสร็จ คือ วันที่ 30 กันยายน 2547 ถึงวันที่ 17 ธันวาคม 2547 รวม 79 วัน  ดังนั้น ช่วงเวลาดังกล่าวผู้ฟ้องคดีจึงยังไม่ทราบแนวท่อประปา ที่แน่นอนและสภาพพื้นที่ไม่พร้อมที่จะทําการก่อสร้างได้ การที่ผู้ฟ้องคดีมิได้เริ่มลงมือทํางานในทันที ที่รับมอบพื้นที่ซึ่งไม่สามารถก่อสร้างได้เนื่องจากมีอุปสรรคการวางแนวท่อประปา จึงเป็นพฤติการณ์ปกติ ที่ผู้ฟ้องคดีพึงกระทําและสมควรต้องกระทําเพื่อมิให้เกิดความเสียหายแก่งานที่ทําไป ซึ่งหากงานที่ทํา ไปแล้วไม่สอดคล้องกับแนวการก่อสร้างท่อประปาก็จะก่อให้เกิดความเสียหายและสิ้นเปลืองงบประมาณ จึงถือได้ว่าเหตุการณ์ดังกล่าวเป็นเหตุสุดวิสัยที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงอันเป็นเหตุขอขยายเวลาการก่อสร้างตามสัญญาได้ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 จึงควรต้องขยายเวลาการก่อสร้างให้แก่ผู้ฟ้องคดีในส่วนนี้เป็นเวลา 79 วัน  การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 พิจารณาลดค่าปรับในช่วงเวลาดังกล่าวเพียง 15 วัน จึงเป็นการใช้ดุลพินิจพิจารณา ที่ไม่เหมาะสมสอดคล้องตามข้อเท็จจริง  

          ช่วงที่สอง ในระหว่างที่มีการก่อสร้างท่อประปา (วันที่ 5 กุมภาพันธ์ 2548 ถึงวันที่ 12 เมษายน 2548) รวม 67 วัน ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า แม้ว่าในช่วงเวลาดังกล่าวผู้ฟ้องคดีไม่อาจปฏิบัติงานได้ แต่การที่ผู้ฟ้องคดีได้ไปทํางานในส่วนอื่น ๆ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 คิดอัตราส่วนที่ผู้ฟ้องคดี สามารถทํางานได้ในระหว่างที่มีการก่อสร้างเป็นเวลา 46 วัน ระยะเวลาที่ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถทํางานได้จริง ในช่วงเวลานี้จึงมีจํานวน 21 วัน (67-46) และเหตุดังกล่าวถือเป็นเหตุสุดวิสัยที่สามารถขอขยายเวลาการปฏิบัติงานตามสัญญาได้  การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 พิจารณาลดค่าปรับให้ 21 วัน จึงเป็นการใช้ดุลพินิจที่ชอบเหมาะสมสอดคล้องตามข้อเท็จจริงแล้ว  

          สําหรับเหตุอื่นที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างถือเป็นเหตุสุดวิสัยในการขอขยายเวลาตามสัญญานั้น  ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า เมื่อจากรายงานข้อมูลปริมาณฝนรายวันของสถานีวัดปริมาณน้ําฝนที่บริเวณ ใกล้สถานที่ก่อสร้างพบว่า มีฝนตกประมาณ 5-19 วันต่อเดือน โดยเป็นฝนตกหนัก 2-3 วันต่อเดือน ปริมาณน้ำฝนและความถี่ของจํานวนวันที่ฝนตกดังกล่าวจึงยังไม่เป็นฝนตกหนักผิดปกติจนเป็นอุปสรรคทําให้ไม่สามารถทํางานได้  ประกอบกับการก่อสร้างอยู่ในช่วงฤดูฝน ฝนตกจึงเป็นเหตุการณ์ปกติและเป็นอุปสรรค ต่องานก่อสร้างเป็นธรรมดา และในส่วนของการจ่ายเงินค่าจ้างล่าช้า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 เป็นหน่วยงานราชการย่อมมีระเบียบกําหนดขั้นตอนและวิธีการจ่ายเงินไว้อย่างชัดเจน และไม่ปรากฏพฤติการณ์ประวิงการจ่ายเงินค่าจ้างแต่อย่างใด สําหรับการไม่ได้รับการดูแลเอาใจใส่ในการแก้ปัญหางานก่อสร้างนั้น ผู้ฟ้องคดี ก็สามารถติดต่อกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ซึ่งเป็นคู่สัญญาโดยตรงได้ เหตุอื่นดังกล่าวนี้จึงไม่อาจถือเป็นเหตุสุดวิสัยเหตุหนึ่งเหตุใดที่จะนํามาใช้อ้างเป็นเหตุในการขอขยายเวลาการก่อสร้างได้ ดังนั้น เมื่อผู้ฟ้องคดีขอขยายเวลาสัญญาตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขในสัญญา ผู้ถูกฟ้องคดี ที่ 1 จึงชอบที่จะขยายเวลาปฏิบัติงานให้แก่ผู้ฟ้องคดีเป็นจํานวน 100 วัน (79+21) กําหนดเวลาสิ้นสุด สัญญาจึงขยายไปเป็นวันที่ 6 กรกฎาคม 2548 การที่ผู้ฟ้องคดีก่อสร้างแล้วเสร็จวันที่ 16 กันยายน 2548 จึงเป็นการก่อสร้างล่าช้ากว่ากําหนดเวลาในสัญญา 72 วัน เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ยังมิได้ชําระค่าจ้าง งวดสุดท้ายให้แก่ผู้ฟ้องคดี  จึงพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ชดใช้เงินค่าจ้างงวดสุดท้ายแก่ผู้ฟ้องคดีโดยให้หักเงินค่าปรับก่อนได้ 

          (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 433/2559)

          📌 ปรึกษาทนาย ปรึกษาคดี

หน่วยงานของรัฐซึ่งเป็นผู้ว่าจ้างไม่แจ้งความบกพร่องจนผู้รับจ้างทำงานแล้วเสร็จเรียบร้อย จะอ้างเหตุบกพร่องเพื่อปฏิเสธไม่จ่ายค่าจ้างในภายหลังไม่ได้ | สัญญาทางปกครอง | คดีปกครอง

 

          กรณีที่องค์การบริหารส่วนตําบลซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐได้ทําสัญญาจ้างเอกชนซึ่งเป็นผู้ฟ้องคดีให้ปรับปรุงซ่อมแซมถนน โดยการจ้างทำงานดังกล่าวไม่มีแบบแปลน รายละเอียดงานให้เป็นตามใบประมาณการแนบท้ายสัญญา ซึ่งในระหว่างที่ผู้ฟ้องคดีดําเนินงานนั้น มีผู้ควบคุมงานมาปฏิบัติหน้าที่ควบคุมงานตามโครงการทุกวัน โดยมิได้มีข้อทักท้วงใด เมื่อผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือส่งมอบงานจ้างต่อประธานคณะกรรมการตรวจการจ้าง คณะกรรมการตรวจการจ้าง ได้มีความเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีใช้หินขนาดใหญ่ไม่ได้ขนาดตามมาตรฐานซึ่งจะทําให้หลุดล่อนง่าย และตามภาพถ่ายการดําเนินงานที่ผู้ฟ้องคดีแนบมาพร้อมกับหนังสือขอส่งมอบงานจ้าง ไม่มีภาพการขุดเอาชั้นพื้นทางที่เป็นหลุมบ่อออกแล้วลงวัสดุชั้นพื้นทางที่ดีแทนและไม่มีภาพการบดอัดงานชั้นรองพื้นก่อนปูแอสฟัลท์ติก จึงไม่เป็นไปตามขั้นตอนการก่อสร้างและซ่อมแซม เห็นควรให้ผู้ฟ้องคดีแก้ไขงานให้ถูกต้อง

          ส่วนผู้ฟ้องคดีเห็นว่า ขณะที่ผู้ฟ้องคดีดําเนินงานตามสัญญาจ้างนั้น คณะผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตําบลไม่ได้มาออกตรวจ ณ สถานที่ก่อสร้าง และตลอดระยะเวลาดําเนินการไม่เคยมีข้อทักท้วงจากคณะกรรมการตรวจการจ้างและองค์การบริหารส่วนตําบล แต่อย่างใด และการที่องค์การบริหารส่วนตําบลมีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีแก้ไขงานจ้าง โดยไม่ระบุรายละเอียดว่าเนื้องานส่วนใดที่ไม่เป็นไปตามรูปแบบ รายละเอียดของสัญญาจ้าง ทําให้ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถแก้ไขงานได้ ผู้ฟ้องคดีจึงยื่นฟ่ององค์การบริหารส่วนตําบลต่อศาลปกครองขอให้มีคําพิพากษาให้องค์การบริหารส่วนตําบลเบิกจ่ายเงินค่าจ้างตามสัญญาจ้าง พร้อมดอกเบี้ยนับตั้งแต่วันส่งมอบงานให้แก่ผู้ฟ้องคดี

          ซึ่งหลังจากผู้ฟ้องคดีได้ส่งมอบงานจ้าง ปรากฏว่าองค์การบริหารส่วนตําบลก็ได้เปิดใช้ถนนสายที่พิพาท และได้เปิดใช้มาตลอดจนถึงปัจจุบันโดยไม่จ่ายค่าจ้างตามสัญญา

 

          คดีมีประเด็นปัญหาว่า องค์การบริหารส่วนตําบล ผู้ว่าจ้างจะต้องจ่ายเงินค่าจ้างให้แก่ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้รับจ้างตามสัญญาหรือไม่ ?

          คดีนี้ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า เมื่อพิจารณาข้อกําหนดในสัญญาประกอบกับรายละเอียดงานตามใบประมาณการแนบท้ายสัญญาแล้ว เห็นได้ว่างานจ้างดังกล่าวมิได้ระบุวัสดุที่ใช้ในการปูพื้นผิวถนนแอสฟัลท์ติกว่าจะต้องใช้หินที่มีขนาด ๓/๘ และในขณะที่ผู้ฟ้องคดีดําเนินการก่อสร้างมีช่างผู้ควบคุมงานซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีเข้าควบคุมงานตลอด ปรากฏตามบันทึกการก่อสร้างประจําวัน โดยในบันทึกดังกล่าวผู้ควบคุมงานทําเครื่องหมายถูกว่าผู้ฟ้องคดีใช้วัสดุก่อสร้าง ใช้เครื่องมือจําเป็น และใช้แรงงานที่เพียงพอต่อการปฏิบัติงานพร้อมลงลายมือชื่อรับรองไว้ นอกจากนี้ ผู้ควบคุมงานได้มีบันทึกรายงานผลการก่อสร้างประจําสัปดาห์ต่อคณะกรรมการตรวจการจ้าง โดยไม่ปรากฏข้อทักท้วงของผู้ควบคุมงานหรือคณะกรรมการตรวจการจ้างว่าผู้ฟ้องคดีใช้วัสดุไม่ได้มาตรฐานหรือทํางานไม่เป็นไปตามขั้นตอนการก่อสร้าง 

          นอกจากนี้ ตามข้อ ๖๕ ของระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการพัสดุฯ นั้น คณะกรรมการตรวจการจ้างมีอํานาจหน้าที่ตรวจและควบคุมงานจ้างในขณะที่งานจ้างกําลังอยู่ระหว่างดําเนินการหรือดําเนินการยังไม่แล้วเสร็จ มิใช่หน้าที่เฉพาะตรวจรับงานหลังจากที่ผู้รับจ้างส่งมอบงานจ้างแล้วเท่านั้น เมื่อตลอดระยะเวลาการดําเนินงาน ผู้ถูกฟ้องคดีหรือคณะกรรมการตรวจการจ้าง หรือช่างผู้ควบคุมงานไม่ได้แจ้งความบกพร่องของงานว่าไม่ถูกต้องตามสัญญาอย่างไร เมื่อช่างผู้ควบคุมงานได้รายงานผลการก่อสร้างต่อคณะกรรมการตรวจการจ้าง โดยได้รับรองว่าการดําเนินงานตามโครงการของผู้ฟ้องคดีได้ทํางานแล้วเสร็จสมบูรณ์ตามสัญญาจ้าง กรณีนี้จึงรับฟังได้ว่าผู้ฟ้องคดีได้ดําเนินงานตามสัญญาจ้างมิได้เป็นผู้ผิดสัญญาแต่อย่างใด ผู้ถูกฟ้องคดีจึงต้องจ่ายค่าจ้างให้ผู้ฟ้องคดีตามสัญญา พร้อมดอกเบี้ยนับตั้งแต่วันส่งมอบงานไปจนกว่าจะชําระเงินครบถ้วน (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ. ๗๒/๒๕๖๔)

            📌 ปรึกษาทนาย ปรึกษาคดี