นายก อบต. ลงนามคำสั่งขณะตนมีอำนาจ แต่แจ้งคำสั่งแก่คู่กรณีภายหลังจากตนเองถูกระงับการปฏิบัติหน้าที่แล้ว ย่อมเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

     แม้คำสั่งทางปกครองจะจัดทำเป็นหนังสือและลงนามโดยผู้มีอำนาจ พร้อมระบุวัน เดือน ปี

ที่ทำคำสั่งแล้ว แต่หากยังไม่ได้มีการแจ้งคำสั่งให้คู่กรณีทราบ คำสั่งนั้นก็ยังเป็นเพียงเอกสารภายในหน่วยงานที่อาจมีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้ ซึ่งถือเป็นเพียงขั้นตอนการเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครองตามนัยมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ เท่านั้น โดยยังไม่มีผลบังคับต่อคู่กรณีในทางกฎหมาย

     กรณีที่แม้เจ้าหน้าที่ได้ทำคำสั่งทางปกครองในขณะที่ตนมีอำนาจก็ตาม แต่หากในขณะที่

แสดงเจตนาให้คำสั่งมีผลออกสู่ภายนอกโดยการแจ้งคำสั่งให้คู่กรณีทราบ เจ้าหน้าที่ผู้นั้นไม่มีอำนาจหน้าที่ในการทำคำสั่งเรื่องนั้นอีกต่อไปแล้ว เช่น ถูกสั่งระงับการปฏิบัติหน้าที่ย่อมถือเป็นคำสั่งที่ออกโดยเจ้าหน้าที่ซึ่งไม่มีอำนาจอันเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา 12 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ

     มีคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยไว้ดังนี้

     ศาลปกครองสูงสุด เห็นว่า โดยที่พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5 บัญญัติว่า ในพระราชบัญญัตินี้ ... การพิจารณาทางปกครอง หมายความว่า การเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง ... มาตรา 12 บัญญัติว่า คำสั่งทางปกครองจะต้องกระทำโดยเจ้าหน้าที่ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในเรื่องนั้น และมาตรา 42 วรรคหนึ่ง บัญญั ติว่า คำสั่งทางปกครองให้มีผลใช้ยันต่อบุคคลตั้งแต่ขณะที่ผู้นั้นได้รับแจ้งเป็นต้นไป ... ซึ่งคำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือนั้น แม้จะได้มีการจัดทำคำสั่งและเจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจหน้าที่ออกคำสั่งได้ลงนามในคำสั่งนั้น พร้อมระบุวัน เดือน และปีที่ทำคำสั่งแล้ว แต่ถ้ายังไม่ได้มีการแจ้งคำสั่งให้คู่กรณีทราบ คำสั่งนั้นก็ยังคงมีฐานะเป็นเพียงเอกสารภายในหน่วยงานเท่านั้น ยังไม่มีผลบังคับ ทั้งนี้ โดยอาศัยเทียบหลักเกณฑ์ตามมาตรา 42 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ดังนั้น แม้จะฟังข้อเท็จจริงปรากฏตามที่นายก อบต.กล่าวอ้างว่า ในวันที่ 29 ตุลาคม 2561 เจ้าหน้าที่ อบต. ได้ดำเนินการพิมพ์คำสั่งพิพาทแล้วเสร็จและนายก อบต. ซึ่งเป็นผู้มีอำนาจทำคำสั่งพิพาท ได้ลงนามไว้ในคำสั่งเรียบร้อยแล้ว แต่โดยที่ในวันดังกล่าวทั้งนายก อบต. และเจ้าหน้าที่ อบต. ก็มิได้ดำเนินการอย่างใดกับคำสั่งพิพาท (มิได้แจ้งคำสั่ง) ซึ่งนายก อบต. อาจเปลี่ยนใจ ยกเลิก หรือแก้ไข เปลี่ยนแปลงคำสั่งนั้นอย่างใดก็ได้ คำสั่งพิพาทจึงยังคงมีฐานะเป็นเพียงเอกสารภายในหน่วยงานที่ยังไม่มีผลต่อบุคคลตามคำสั่ง กรณีจึงถือเป็นเพียงขั้นตอนการเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครองตามนัยมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน แม้หากจะรับฟังในทางตามที่นายก อบต. กล่าวอ้างว่า ตนได้ทำคำสั่งทางปกครองในขณะที่มีอำนาจ แต่เมื่อมิได้แสดงเจตนาที่จะให้มีผลบังคับทางกฎหมายในขณะที่ตนมีอำนาจทำคำสั่งนั้น (มิได้แจ้งรองนายก อบต.) และในขณะที่แสดงเจตนาให้คำสั่งมีผลออกสู่ภายนอกหรือในขณะมีคำสั่ง นายก อบต. ซึ่งเป็นผู้ทรงอำนาจไม่มีอำนาจในการทำคำสั่งทางปกครองนั้นอีกต่อไปแล้วกรณีจึงไม่อาจถือได้ว่าคำสั่งทางปกครองที่ได้แสดงเจตนานำมาใช้เพื่อให้มีผลต่อคู่กรณีเป็นคำสั่งที่มีผลทางกฎหมายได้และเมื่อคำสั่งพิพาทออกโดยไม่มีอำนาจ ซึ่งไม่เป็นไปตามมาตรา 12 แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ จึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

     ศาลปกครองสูงสุดพิพากษายืนตามศาลปกครองชั้นตนที่เพิกถอนคำสั่งพิพาท

      (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 1260/2567)

         📌 ปรึกษาคดี ปรึกษาทนาย

การระบุวิธีการและระยะเวลาการฟ้องคดีในคําสั่งทางปกครอง มีความสำคัญต่อการใช้สิทธิฟ้องคดี | คำสั่งทางปกครอง | คดีปกครอง

          หน้าที่สําคัญอย่างหนึ่งของฝ่ายปกครองในการออก “คําสั่งทางปกครอง” คือ คำสั่งทางปกครองที่อาจอุทธรณ์หรือโต้แย้งต่อไปได้ ให้ผู้ออกคำสั่งระบุกรณีที่อาจอุทธรณ์หรือโต้แย้ง การยื่นคำอุทธรณ์หรือคำโต้แย้ง และระยะเวลาสำหรับการอุทธรณ์หรือการโต้แย้งดังกล่าวไว้ด้วย และในกรณีที่มีการฝ่าฝืน ไม่ยอมระบุกรณีที่อาจอุทธรณ์หรือโต้แย้ง การยื่นคำอุทธรณ์หรือคำโต้แย้ง และระยะเวลาสำหรับการอุทธรณ์หรือการโต้แย้งดังกล่าวไว้ในคำสั่ง ให้ถือว่าระยะเวลาสำหรับการอุทธรณ์หรือการโต้แย้งเริ่มนับใหม่ตั้งแต่วันที่ได้รับแจ้งหลักเกณฑ์ตามวรรคหนึ่ง แต่ถ้าไม่มีการแจ้งใหม่และระยะเวลาดังกล่าวมีระยะเวลาสั้นกว่าหนึ่งปี ให้ขยายเป็นหนึ่งปีนับแต่วันที่ได้รับคำสั่งทางปกครอง ทั้งนี้ ตามมาตรา 40 แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และคำสั่งใดที่อาจฟ้องต่อศาลปกครองได้ ให้ผู้ออกคำสั่งระบุวิธีการยื่นคำฟ้องและระยะเวลาสำหรับยื่นคำฟ้องไว้ในคำสั่งดังกล่าวด้วย ตามมาตรา 50 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 
          มาตรา 50  "คำสั่งใดที่อาจฟ้องต่อศาลปกครองได้ ให้ผู้ออกคำสั่งระบุวิธีการยื่นคำฟ้องและระยะเวลาสำหรับยื่นคำฟ้องไว้ในคำสั่งดังกล่าวด้วย
          ในกรณีที่ปรากฏต่อผู้ออกคำสั่งใดในภายหลังว่า ตนมิได้ปฏิบัติตามวรรคหนึ่ง ให้ผู้นั้นดำเนินการแจ้งข้อความซึ่งพึงระบุตามวรรคหนึ่งให้ผู้รับคำสั่งทราบโดยไม่ชักช้า ในกรณีนี้ให้ระยะเวลาสำหรับยื่นคำฟ้องเริ่มนับใหม่นับแต่วันที่ผู้รับคำสั่งได้รับแจ้งข้อความดังกล่าว
          ถ้าไม่มีการแจ้งใหม่ตามวรรคสองและระยะเวลาสำหรับยื่นคำฟ้องมีกำหนดน้อยกว่าหนึ่งปี ให้ขยายเวลาสำหรับยื่นคำฟ้องเป็นหนึ่งปีนับแต่วันที่ได้รับคำสั่ง"
          จากบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าว จึงมีผลให้คำสั่งทางปกครองใดก็ตามที่ผู้ออกคำสั่งไม่ได้ระบุวิธีการและระยะเวลาในการอุทธรณ์หรือโต้แย้งคำสั่งไว้ ตามมาตรา 40 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ย่อมมีผลให้มีการขยายระยะเวลาสำหรับการอุทธรณ์ออกไปได้อีกเป็นเวลาหนึ่งปี และหากในคำสั่งทางปกครองใดที่อาจฟ้องคดีต่อศาลปกครองได้ก็ไม่มีการระบุวิธีการและระยะเวลาในการยื่นคำฟ้องไว้อีกด้วย ระยะเวลาในการฟ้องคดีก็ย่อมขยายออกไปได้อีกเป็นหนึ่งปี(เฉพาะระยะเวลาสำหรับยื่นคำฟ้องมีกำหนดน้อยกว่าหนึ่งปี)

          คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 546/2550  เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่อธิการบดีมหาวิทยาลัยไม่อนุมัติปริญญาเกียรตินิยมอันดับสองให้แก่ผู้ฟ้องคดี เนื่องจากผู้ฟ้องคดีลงทะเบียนซ้ำ ซึ่งขัดต่อข้อบังคับมหาวิทยาลัย โดยผู้ฟ้องคดีต้องฟ้องคดีต่อศาลปกครองภายใน 90 วัน นับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดีตามมาตรา 49 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 แต่อธิการบดีฯ (ผู้ถูกฟ้องคดี) ไม่ได้แจ้งสิทธิในการฟ้องคดีโดยระบุวิธีการยื่นคําฟ้องและระยะเวลาในการฟ้องคดีต่อศาลปกครอง และไม่ปรากฏว่ามีการแจ้งสิทธิดังกล่าวในภายหลัง ผลตามกฎหมายมาตรา 50 ก็คือ ระยะเวลาในการยื่นคําฟ้องขยายเป็น 1 ปีนับแต่วันที่ผู้ฟ้องคดีได้รับคําสั่ง ดังนั้น เมื่อผู้ฟ้องคดีได้รับแจ้งคําสั่งในวันที่ 26 มกราคม 2549 ผู้ฟ้องคดีจึงมีสิทธินําคดีมาฟ้องต่อศาลได้ถึงวันที่ 26 มกราคม 2550 การที่ผู้ฟ้องคดีนําคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองในวันที่ 4 กันยายน 2549 จึงเป็นการยื่นฟ้องภายในกําหนดเวลาการฟ้องคดี

          กรณีนี้ หากผู้ออกคําสั่งไม่ได้ระบุวิธีการและระยะเวลาในการยื่นฟ้องคดีไว้ในคําสั่ง ก็ควรที่จะมีการแจ้งให้ผู้รับคําสั่งทราบในภายหลัง ซึ่งระยะเวลาการฟ้องคดีจะมีกําหนด 90 วัน นับแต่วันที่ผู้รับคําสั่งได้รับแจ้งข้อความดังกล่าว

          แต่มีปัญหาว่า หากพ้นกําหนดระยะเวลาการฟ้องคดีตามมาตรา 50 แล้ว ผู้ฟ้องคดีได้ทําหนังสือถึงผู้ออกคําสั่งขอให้ระบุวิธีการและระยะเวลาในการฟ้องคดีให้ถูกต้องและผู้ออกคําสั่งได้ดําเนินการแจ้งข้อความตามที่ผู้ฟ้องคดีร้องขอ กรณีเช่นนี้ระยะเวลาในการฟ้องคดีจะสามารถเริ่มนับใหม่ตั้งแต่วันที่ผู้ฟ้องคดีได้รับแจ้งคําสั่งที่ระบุข้อความดังกล่าวหรือไม่ ?

          ข้อเท็จจริงในคดีนี้... ผู้ว่าราชการจังหวัด (ผู้ถูกฟ้องคดี) มีคําสั่งลงโทษปลดผู้ฟ้องคดีออกจากตําแหน่งผู้ใหญ่บ้านและกํานันตําบล เนื่องจากถูกกล่าวหาว่ามีพฤติการณ์กระทําความผิดวินัยอย่างร้ายแรงกรณีมีอาวุธปืนและเครื่องกระสุนที่ใช้ในราชการสงครามซึ่งนายทะเบียนไม่อนุญาตให้ใช้หรือมีไว้ในครอบครอง อีกทั้งมีพฤติกรรมเกี่ยวข้องกับการค้ารถตามแนวชายแดนและการลักพาตัวราษฎรลาว
          แต่ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าคําสั่งลงโทษดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมายและไม่เป็นธรรมต่อตน เนื่องจากเป็นการกล่าวหาเท็จโดยปราศจากพยานหลักฐานมาสนับสนุนข้อกล่าวหา ผู้ร้องเรียนต้องการกลั่นแกล้งให้ผู้ฟ้องคดีพ้นจากตําแหน่งผู้ใหญ่บ้านและกํานันตําบล และกรณีที่กล่าวหาว่าผู้ฟ้องคดีมีอาวุธปืนและเครื่องกระสุนซึ่งนายทะเบียนไม่อนุญาตไว้ในครอบครองนั้น พนักงานอัยการได้มีคําสั่งเด็ดขาดไม่ฟ้องผู้ฟ้องคดีก่อนที่ผู้ถูกฟ้องคดีจะมีคําสั่งปลดผู้ฟ้องคดีออกจากตําแหน่ง
          ผู้ฟ้องคดีจึงยื่นหนังสืออุทธรณ์ร้องทุกข์ต่อกระทรวงมหาดไทย
          กระทรวงมหาดไทยพิจารณาแล้วมีคําสั่งให้ยกอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีแต่ได้แก้ไขคําสั่งลงโทษบางส่วนโดยให้ตัดข้อความที่ว่า “มีพฤติกรรมเกี่ยวข้องกับการค้ารถตามแนวชายแดนและการลักพาตัวราษฎรลาว” ออก นอกนั้นให้คงเดิม ผู้ว่าราชการจังหวัดจึงได้มีคําสั่งแก้ไขคําสั่งเดิม รวมทั้งแจ้งคําสั่งยกอุทธรณ์ของกระทรวงมหาดไทยให้ผู้ฟ้องคดีทราบ โดยไม่ได้ระบุวิธีการยื่นคําฟ้องและระยะเวลาสําหรับยื่นคําฟ้องไว้ในคําสั่ง
          สำหรับคดีนี้เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีสามารถนําคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองเพื่อให้มีคําพิพากษาหรือมีคําสั่งเพิกถอนคําสั่งปลดออกจากตําแหน่งได้ภายใน 90 วัน นับแต่วันที่ได้รับทราบคําสั่งยกอุทธรณ์ ตามมาตรา 49 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 แต่เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีไม่ได้ระบุวิธีการยื่นคําฟ้องและระยะเวลาสําหรับยื่นคําฟ้องไว้ ระยะเวลาในการฟ้องคดีจึงต้องขยายจาก 90 วัน ออกเป็น 1 ปีนับแต่วันที่ผู้ฟ้องคดีได้รับแจ้งคําสั่งยกอุทธรณ์ตามมาตรา 50 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542  แต่ปรากฏว่าผู้ฟ้องคดีก็มิได้นําคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองภายใน 1 ปี
          หลังจาก 1 ปีผ่านไป ผู้ฟ้องคดีได้ทําหนังสือถึงผู้ถูกฟ้องคดีขอให้ระบุวิธีการและระยะเวลาในการยื่นฟ้องคดีในคําสั่งเสียใหม่ให้ถูกต้องครบถ้วน และผู้ถูกฟ้องคดีก็ได้แจ้งคําสั่งใหม่โดยได้ระบุวิธีการและระยะเวลาการฟ้องคดีต่อศาลปกครองให้ผู้ฟ้องคดีทราบด้วย ผู้ฟ้องคดีจึงนําคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองภายใน 90 วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งใหม่ดังกล่าว

           ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า โดยที่ผู้ถูกฟ้องคดีมิได้ระบุวิธีการยื่นคําฟ้องและระยะเวลาสําหรับยื่นคําฟ้องไว้ในคําสั่งลงโทษปลดผู้ฟ้องคดีจึงมีผลทําให้ระยะเวลาสําหรับยื่นคําฟ้องขยายจาก 90 วัน เป็น 1 ปี เมื่อผู้ฟ้องคดีได้รับแจ้งผลการพิจารณาอุทธรณ์อย่างช้าประมาณเดือนสิงหาคม 2544 จึงครบกําหนดระยะเวลาการฟ้องคดีที่ขยายออกไปเป็นเดือนสิงหาคม 2545 แต่ผู้ฟ้องคดีก็มิได้นําคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองแต่อย่างใด จึงพ้นระยะเวลาที่จะนําคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองแล้ว การที่ผู้ฟ้องคดีมีหนังสือขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีระบุวิธีการยื่นคําฟ้องและระยะเวลาในการยื่นคําฟ้องหลังจากที่พ้นกําหนดระยะเวลาการฟ้องคดีต่อศาลปกครองไปแล้ว และแม้ว่าผู้ถูกฟ้องคดีจะได้แจ้งวิธีการดังกล่าวตามคําขอนั้น ก็ย่อมไม่มีผลทําให้กําหนดระยะเวลาสําหรับการฟ้องคดีที่สิ้นสุดไปแล้ว กลับมาเริ่มต้นนับใหม่ได้อีก จึงมีคําสั่งไม่รับคําฟ้องไว้พิจารณาและให้จําหน่ายคดีออกจากสารบบความ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 535/2547)

          ดังนั้น กําหนดระยะเวลาการฟ้องคดีตามมาตรา 49 และมาตรา 50 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 เป็นเงื่อนไขสําคัญสําหรับการฟ้องคดีที่หากยื่นคําฟ้องเมื่อพ้นกําหนดเวลาดังกล่าว ศาลปกครองมีอํานาจสั่งไม่รับคําฟ้องไว้พิจารณาและจําหน่ายคดีออกจากสารบบความได้
          สำหรับการกําหนดหน้าที่ให้ผู้ออกคําสั่งทางปกครองระบุวิธีการยื่นคําฟ้องและระยะเวลาสําหรับยื่นคําฟ้องไว้ในคําสั่งด้วยนั้น ก็เพื่อให้ผู้รับคําสั่งทราบเพื่อจะได้ใช้สิทธิฟ้องคดีได้ถูกต้องตามกําหนดเวลา และหากฝ่าฝืนไม่แจ้ง กฎหมายก็ได้คุ้มครองสิทธิดังกล่าว โดยผู้ฟ้องคดีสามารถยื่นฟ้องได้ภายใน 1 ปีนับแต่วันที่ได้รับคําสั่ง แต่เมื่อพ้นกําหนดเวลาดังกล่าวแล้ว ก็ต้องถือว่ากําหนดระยะเวลาการฟ้องคดีสิ้นสุดลง

              📌 ปรึกษาทนาย ปรึกษาคดี