ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่นั้น หากเป็นกรณีละเมิดอันเกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐ จะมีกฎหมายเฉพาะ คือ พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 อันเป็นกฎหมายที่มีเจตนารมณ์มุ่งคุ้มครองเจ้าหน้าที่ในการปฏิบัติหน้าที่เพื่อประโยชน์ของทางราชการ
ข้อเท็จจริงเรื่องนี้ เป็นเรื่องของนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด (นายก อบจ.) ที่ได้อนุมัติให้ดําเนินโครงการฝึกอบรมและอนุมัติให้เบิกจ่ายเงินค่าพาหนะโดยที่ไม่มีการดําเนินโครงการฝึกอบรมจริง
ข้อเท็จจริงมีอยู่ว่า เมื่อครั้งที่ผู้ฟ้องคดีดํารงตําแหนงนายก อบจ. ได้อนุมัติให้ดําเนินโครงการฝึกอบรมศักยภาพในการประกอบอาชีพของกลุ่มแม่บ้านในจังหวัด (ตามที่รองปลัด อบจ. ในขณะนั้น เสนอผ่านฝ่ายการคลังและปลัด อบจ. ตามขั้นตอนสายงานการบังคับบัญชา)โดยมีการอนุมัติให้เบิกจ่ายเงินยืม เป็นค่าพาหนะให้แก่ผู้เข้ารับการฝึกอบรม และอนุมัติให้ส่งใช้เงินยืมรวม 3 ครั้ง เป็นเงินกว่า 16 ล้านบาท ซึ่งในจํานวนนี้ ผู้ฟ้องคดีได้เป็นผู้ลงนามอนุมัติไป 2 ครั้ง
ต่อมา สํานักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้เข้าตรวจสอบและพบว่า โครงการดังกล่าวมีเจตนาที่จะให้เงินสนับสนุนกลุ่มแม่บ้าน หมู่บ้านละ 20,000 บาท โดยจ่ายเป็นค่าพาหนะให้แก่ผู้เข้ารับการฝึกอบรม คนละ 200 บาท โดยที่ไม่มีการฝึกอบรมจริง ทําให้ อบจ.ได้รับความเสียหาย จึงให้ อบจ. แจ้งความดําเนินคดีอาญาและดําเนินการทางวินัยกับผู้ที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งหาผู้รับผิดทางละเมิดด้วย
นายก อบจ. คนปัจจุบัน จึงมีคําสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดขึ้น โดยรายงานผลการสอบสวนสรุปได้ว่า การกระทําของผู้ฟ้องคดีถือเป็นการกระทําโดยปราศจากความระมัดระวัง ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ทางราชการอย่างร้ายแรง อันเป็นความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง กรณีที่ไม่ปฏิบัติตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2549 และระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการรับเงิน การเบิกจ่ายเงิน การฝากเงิน การเก็บรักษาเงิน และการตรวจเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2547 แต่เนื่องจากกลุ่มแม่บ้านเป็นผู้ได้รับประโยชน์ ส่วนเจ้าหน้าที่ไม่ได้รับผลประโยชน์ส่วนตน จึงไม่ใช่เป็นการทุจริต เห็นควรให้หักส่วนความรับผิดทางละเมิดออกร้อยละ 30 ของค่าเสียหายทั้งหมด ตามมาตรา 8 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ ฯ ทั้งนี้ คณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงฯ ได้กำหนดสัดส่วนความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ ตามแนวทางหนังสือเวียนของกระทรวงการคลัง (หนังสือกระทรวงการคลัง ด่วนที่สุด ที่ กค 0406.2/ว. 66 ลงวันที่ 25 กันยายน 2550 ที่กําหนดแนวทางการกําหนดสัดส่วนความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ กรณีการไม่ปฏิบัติตามกฎหมายหรือระเบียบ ข้อ 4.2 จ่ายเงินเกินสิทธิ/ไม่มีสิทธิ/ผิดระเบียบ มาปรับใช้ ดังนี้ 1. กลุ่มผู้บังคับบัญชารับผิดร้ อยละ 40 ของค่าเสียหาย (แบ่งเป็น ผู้ผ่านงาน (ชั้นต้น/ชั้นกลาง) รับผิดร้อยละ 20 และผู้อนุมัติ (ชั้นสูง) รับผิดร้อยละ 20) และ 2. กลุ่มผู้ปฏิบัติรับผิดร้อยละ 60 ของค่าเสียหาย) นายก อบจ. เห็นด้วย จึงมีคําสั่งให้ผู้เกี่ยวข้องจํานวน 25 ราย รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ อบจ. โดยส่วนของผู้ฟ้องคดีให้รับผิดในสัดส่วนของกลุ่มผู้บังคับบัญชาชั้นสูง ร้อยละ 20 ของค่าเสียหาย เป็นเงินจํานวนประมาณ 2 ล้านบาทจากนั้นได้มีการส่งสํานวนการสอบข้อเท็จจริงให้กระทรวงการคลังตรวจสอบ
ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสืออุทธรณ์คําสั่งดังกล่าว เนื่องจากเห็นว่าตนใช้อํานาจสั่งการให้ดําเนินโครงการในทางนโยบาย ในฐานะที่เป็นผู้บริหารเท่านั้น ส่วนในการปฏิบัติเป็นหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ระดับปฏิบัติงาน ซึ่งย่อมมีการตรวจสอบและควบคุมดูแลกันตามสายการบังคับบัญชาอีกทั้งโครงการดังกล่าว เกิดประโยชน์แก่กลุ่มแม่บ้านและอยู่ในอํานาจหน้าที่ตามกฎหมาย ไม่ได้ก่อให้เกิดความเสียหายต่อ อบจ. จึงไม่เป็นการกระทําละเมิดแต่อย่างใด นอกจากนี้คําสั่งที่ให้ชดใช้เงินยังไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจาก ก่อนออกคําสั่งไม่ได้ส่งสํานวนการสอบข้อเท็จจริงฯ ให้กระทรวงการคลังตรวจสอบก่อน ตามข้อ 17 วรรคสอง ของระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 แต่ได้ส่งสํานวนดังกล่าวให้กระทรวงการคลังในภายหลังซึ่งล่วงพ้นกำหนดเวลาตามกฎหมายแล้ว ต่อมา ผู้ฟ้องคดี ได้ยื่นฟ้องนายก อบจ. ต่อศาลปกครองชั้นต้น เพื่อขอให้เพิกถอนคําสั่งพิพาท
ศาลปกครองชั้นต้นมีคําพิพากษายกฟ้อง
ผู้ฟ้องคดีจึงยื่นอุทธรณ์ต่อศาลปกครองสูงสุด
คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า คําสั่งที่ให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่ อบจ. เป็นเงินจํานวนประมาณ 2 ล้านบาท ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่?
โดยมีประเด็นที่จะต้องวินิจฉัยก่อนว่า ผู้ฟ้องคดีได้กระทําละเมิดต่อ อบจ. ด้วยความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง หรือไม่?
ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีในฐานะผู้บริหารท้องถิ่นมีอํานาจหน้าที่ในการกําหนดนโยบายที่ไม่ขัดต่อกฎหมาย และมีหน้าที่รับผิดชอบในการบริหารราชการของ อบจ. ให้เป็นไปตามกฎหมายและตามที่กำหนดไว้ในระเบียบ รวมถึงระเบียบกระทรวงมหาดไทยฯ 2 ฉบับดังกล่าว ซึ่งในการอนุมัติโครงการต้องพิจารณาขั้นตอนรายละเอียดของการดําเนินโครงการ ตลอดจนต้องควบคุมดูแลให้เจ้าหน้าที่ผู้เกี่ยวข้องปฏิบัติหน้าที่เป็นไปตามที่กาหนดไว้ในระเบียบ การที่ผู้ฟ้องคดีลงนามอนุมัติให้ดําเนินโครงการ และลงนามอนุมัติให้ยืมเงินทดรองจ่ายและให้ส่งใช้เงินยืม จํานวน 2 ครั้ง โดยให้ตัวแทนกลุ่มแม่บ้านรับเงินไปจากผู้ฟ้องคดีทั้งที่ข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า โครงการดังกล่าวไม่ได้จัดการฝึกอบรมจริง แต่มีการนําบัญชีรายชื่อกลุ่มแม่บ้าน หมู่บ้านละ 100 คน เพื่อที่จะจ่ายเป็นเงินค่าพาหนะเดินทางคนละ 200 บาท เมื่อผู้ฟ้องคดีเป็นผู้อนุมัติให้เบิกเงินเพื่อส่งใช้เงินยืม ซึ่งเป็นการจัดทำเอกสารส่งใช้เงินยืม โดยไม่เป็นไปตามระเบียบฯ พฤติการณ์ถือได้ว่าผู้ฟ้องคดีกระทําโดยจงใจหรือประมาทเลินเลออย่างร้ายแรง เป็นเหตุให้ อบจ. ได้รับความเสียหาย จึงเป็นการกระทําละเมิดต่อ อบจ. ตามมาตรา 420 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ อบจ. มีสิทธิที่จะเรียกให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทนได้ตามมาตรา 10 วรรคหนึ่ง ประกอบกับมาตรา 8 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ
กรณีมีปัญหาที่จะต้องวินิจฉัยต่อไปว่า ผู้ฟ้องคดีจะต้องรับผิดชดใช้ ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ อบจ. เพียงใด ?
ศาลเห็นว่า เมื่อการกระทําละเมิดครั้งนี้มีมูลเหตุส่วนใหญ่เกิดจากการกําหนดนโยบายของฝ่ายบริหารที่ต้องการหลีกเลี่ยงระเบียบการเบิกจ่ายเงินของทางราชการ ฉะนั้น การนําแนวทางการกำหนดสัดส่วนความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ตามหนังสือเวียนของกระทรวงการคลังข้างต้นมาปรับใช้ จึงไม่เหมาะสมและไม่เป็นธรรม
ศาลจึงเห็นสมควรให้กำหนดสัดส่วนความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่กรณีนี้ใหม่ ดังนี้ 1. กลุ่มผู้บังคับบัญชา ให้รับผิดร้อยละ ๙๕ ของค่าเสียหาย แบ่งออกเป็น 2 กลุ่ม คือ ผู้ผ่านงาน (ชั้นต้น/ชั้นกลาง) ให้รับผิดร้อยละ 45 และผู้อนุมัติ (ชั้นสูง) ให้รับผิดร้อยละ 50 และ 2. กลุ่มผู้ปฏิบัติ ให้รับผิดร้อยละ 5 ของค่าเสียหาย ในส่วนความรับผิดของผู้ฟ้องคดีนั้น เมื่อหักส่วนความรับผิดออกร้อยละ 30 ของความเสียหายทั้งหมดแล้ว คิดเป็นเงินที่ผู้ฟ้องคดีต้องชดใช้จํานวนทั้งสิ้นกว่า 5 ล้านบาท ดังนั้น คําสั่งที่ให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ อบจ. เป็นเงินจํานวนประมาณ 2 ล้านบาท จึงเป็นคําสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย และเป็นคุณแก่ผู้ฟ้องคดีแล้ว
สําหรับระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีฯ ข้อ 17 วรรคสอง ที่กำหนดให้หน่วยงานของรัฐส่งสํานวนการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดให้กระทรวงการคลังตรวจสอบภายใน 7 วัน นับแต่
วันวินิจฉัยสั่งการ ซึ่งกำหนดเวลา 7 วัน ดังกล่าว เป็นเพียงการกำหนดเวลาเร่งรัดให้หน่วยงานของรัฐต้องเร่งรีบปฏิบัติเท่านั้น ไม่ได้หมายความว่าหากพ้นกำหนดเวลาดังกล่าวแล้ว หน่วยงานของรัฐจะไม่ต้องส่งสํานวนให้กระทรวงการคลังตรวจสอบ หรือหากส่งสํานวนให้กระทรวงการคลังเมื่อพ้นกำหนดเวลาดังกล่าวแล้ว จะทําให้ผลการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดที่ออกมาภายหลังจากนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่อยางใด นอกจากนั้น ในการออกคําสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่รับผิด กฎหมายได้บังคับว่าจะต้องกระทําภายในอายุความตามที่กฎหมายกําหนด ซึ่งกรณีนี้เป็นช่วงเวลาที่ใกล้จะครบอายุความ 10 ปี นับแต่วันทําละเมิด กรณีจึงมีเหตุทําให้หน่วยงานต้องรีบดําเนินการออกคําสั่งเรียกให้ผู้ฟ้องคดีรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้ทันภายในกาหนดเวลาดังกล่าว เพื่อสิทธิเรียกร้องค่าสินไหมทดแทนจะไม่ขาดอายุความแล้วจึงส่งสํานวนการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดให้กระทรวงการคลังตรวจสอบภายหลังจากนั้น จึงไม่อาจรับฟังได้ว่า การดําเนินการ ดังกล่าวไม่ถูกต้องตามระเบียบกฎหมาย อุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีฟังไม่ขึ้น
ศาลปกครองสูงสุดพิพากษายืนตามศาลปกครองชั้นต้นที่ยกฟ้อง (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๕๙๐/๒๕๖๖)
