“หน่วยงานทางปกครอง” หมายความว่า กระทรวง ทบวง กรม ส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา หรือหน่วยงานอื่นของรัฐ และให้หมายความรวมถึงหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง
หน่วยงานทางปกครองตามคำนิยามศัพท์ในมาตรา 3 จึงแบ่งได้ดังนี้
1. กระทรวง
2. ทบวง
3. กรม
4. ส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม
5. ราชการส่วนภูมิภาค
6. ราชการส่วนท้องถิ่น
7. รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา
8. หน่วยงานอื่นของรัฐ
9. หน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง
สำหรับหน่วยงานทางปกครองที่เป็นกระทรวง ทบวง หรือกรม คงไม่เป็นปัญหาเพราะมีความชัดเจนอยู่แล้ว แต่ที่ควรพิจารณาคือ ส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม
ส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม แบ่งเป็น 2 ประเภท ดังนี้
(1) ส่วนราชการที่อยู่ในสังกัดของกระทรวงหรือทบวง เช่น สำนักงานเศรษฐกิจการคลังเป็นส่วนราชการที่มีฐานะเป็นกรมอยู่ในสังกัดกระทรวงการคลัง สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สำนักงานงบประมาณ เป็นส่วนราชการที่อยู่ในสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี โดยมีเลขาธิการ ผู้อำนวยการ หรือตำแหน่งที่เรียกชื่ออย่างอื่นซึ่งเทียบเท่าปลัดกระทรวงหรืออธิบดี เป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการ และรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการของส่วนราชการนั้นให้เป็นไปตามที่กฎหมายกำหนด
(2) ส่วนราชการที่ไม่อยู่ในสังกัดของกระทรวงหรือทบวง เช่น สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงินอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม สำนักงานตำรวจแห่งชาติอยู่ในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี สำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติเป็นส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นมีฐานะเป็นกรมอยู่ในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรและสำนักงานเลขาธิการวุฒิสภาเป็นส่วนราชการสังกัดรัฐสภาตามมาตรา 6 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการฝ่ายรัฐสภา พ.ศ. 2554 เป็นต้น
(1) ส่วนราชการที่อยู่ในสังกัดของกระทรวงหรือทบวง เช่น สำนักงานเศรษฐกิจการคลังเป็นส่วนราชการที่มีฐานะเป็นกรมอยู่ในสังกัดกระทรวงการคลัง สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สำนักงานงบประมาณ เป็นส่วนราชการที่อยู่ในสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี โดยมีเลขาธิการ ผู้อำนวยการ หรือตำแหน่งที่เรียกชื่ออย่างอื่นซึ่งเทียบเท่าปลัดกระทรวงหรืออธิบดี เป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการ และรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการของส่วนราชการนั้นให้เป็นไปตามที่กฎหมายกำหนด
(2) ส่วนราชการที่ไม่อยู่ในสังกัดของกระทรวงหรือทบวง เช่น สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงินอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม สำนักงานตำรวจแห่งชาติอยู่ในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี สำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติเป็นส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นมีฐานะเป็นกรมอยู่ในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรและสำนักงานเลขาธิการวุฒิสภาเป็นส่วนราชการสังกัดรัฐสภาตามมาตรา 6 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการฝ่ายรัฐสภา พ.ศ. 2554 เป็นต้น
ราชการส่วนภูมิภาค คือ จังหวัด อำเภอ ตำบล หมู่บ้าน เป็นหน่วยงานที่อยู่ในบังคับบัญชาของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย
(1) จังหวัด เป็นการรวมท้องที่หลายๆ อำเภอและกิ่งอำเภอเข้าด้วยกันแล้วตั้งขึ้นเป็นจังหวัดซึ่งต้องตราเป็นพระราชบัญญัติ จังหวัดมีฐานะเป็นนิติบุคคล โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นหัวหน้าบังคับบัญชาบรรดาข้าราชการฝ่ายบริหารซึ่งปฏิบัติหน้าที่ ในราชการส่วนภูมิภาคในเขตจังหวัดนั้น
(2) อำเภอ เป็นหน่วยราชการรองจากจังหวัด โดยการรวมท้องที่ตำบลหลายๆ ตำบลแล้วตราพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งอำเภอ โดยมีนายอำเภอเป็นหัวหน้าปกครองบังคับบัญชาบรรดาข้าราชการในอำเภอ และรับผิดชอบงานบริหารราชการของอำเภอ แต่อำเภอไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคล
(3) ตำบลและหมู่บ้านเป็นหน่วยการปกครองตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457
ราชการส่วนท้องถิ่น เป็นระบบการบริหารราชการที่รัฐมอบอำนาจปกครองบางส่วนซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของอำนาจบริหารให้แก่หน่วยงานที่ไม่ใช่ราชการส่วนกลาง จัดทำบริการสาธารณะบางอย่างภายในเขตพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่ง โดยมีการแยกหน่วยงานออกไปเป็นนิติบุคคลอิสระที่มีงบประมาณ และเจ้าหน้าที่ของตนเอง สามารถจัดทำบริการสาธารณะตามที่ได้รับมอบหมายโดยไม่ต้องรับคำสั่งจากราชการส่วนกลาง เพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆ ราชการส่วนกลางเพียงแต่คอยควบคุมดูแลให้การปฏิบัติหน้าที่เป็นไปตามกฎหมายเท่านั้น
ซึ่งราชการส่วนท้องถิ่น ได้แก่
- กรุงเทพมหานคร
- เมืองพัทยา
- องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.)
- เทศบาลต่างๆทุกประเภท
- องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.)
เหล่านี้เป็นหน่วยงานที่อยู่ในกำกับหรือควบคุมดูแลโดยตรงหรือโดยทางอ้อมของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย
รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจที่เป็นหน่วยงานทางปกครอง ได้แก่
(1) รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติเป็นการเฉพาะราย ได้แก่ การเคหะแห่งชาติ การไฟฟ้าฝ่ายผลิต การไฟฟ้านครหลวง การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค การประปานครหลวง การประปาส่วนภูมิภาค การรถไฟแห่งประเทศไทย การทางพิเศษแห่งประเทศไทย เป็นต้น
(2) รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชกฤษฎีกา มีสถานะเป็นนิติบุคคลตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล พ.ศ. 2496 เนื่องจากพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งรัฐวิสาหกิจเป็นพระราชกฤษีกาที่ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล พ.ศ. 2496 ได้แก่ องค์การสวนสัตว์ องค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ องค์การตลาดเพื่อเกษตร เป็นต้น และรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งตามมาตรา 26 แห่งพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542
สำหรับรัฐวิสาหิจที่จัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายอื่นซึ่งไม่ใช่โดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกาย่อมไม่มีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ได้แก่
(1) รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นในรูปของบริษัทจำกัดตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ลักษณะหุ้นส่วนบริษัท และบริษัทมหาชนจำกัดที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติบริษัทมหาชนจำกัด พ.ศ. 2535 ได้แก่ ธนาคารกรุงไทยจำกัด (มหาชน) บริษัท ไปรษณีย์ไทย จำกัด บริษัท การท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) เป็นต้น
(2) รัฐวิสาหกิจที่เป็นส่วนราชการภายในของหน่วยงานทางปกครองที่จัดตั้งโดยระเบียบ หรือข้อบังคับของหน่วยงานทางปกครอง นั้น ได้แก่ สำนักงานธนานุเคราะห์ จัดตั้งโดยข้อบังคับว่าด้วยการบริหารงานสำนักงานสถานธนานุเคราะห์ กรมประชาสงเคราะห์ พ.ศ. 2517 รัฐวิสาหกิจประเภทนี้ไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคล
หน่วยงานอื่นของรัฐ คือ บรรดาหน่วยงานของรัฐทั้งหลายที่ไม่ใช่หน่วยงานตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 และไม่ใช่รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือโดยพระราชกฤษฎีกา สามารถจำแนกประเภทได้ดังนี้
(1) องค์การมหาชน หมายถึง องค์การมหาชนทั้งหลายที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษีกาออกโดยอาศัยอำนาจตามความในพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 องค์การมหาชนประเภทนี้เป็นหน่วยงานของรัฐที่ได้รับมอบหมายภารกิจในการจัดทำบริการสาธารณะเฉพาะด้าน หรือจัดทำให้แก่ประชาชนเฉพาะกลุ่ม หรือเป็นภารกิจที่มีความสำคัญสูงและมีเทคนิควิธีการเฉพาะซึ่งต้องการความรวดเร็วของการตัดสินใจและประสิทธิภาพของการปฏิบัติการอย่างทันท่วงทีตามความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นอย่างฉับพลันทันด่วน ภารกิจดังกล่าวได้แก่ การรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา การศึกษาอบรมและพัฒนาเจ้าหน้าที่ของรัฐ การทะนุบำรุงศิลปะและวัฒนธรรม การพัฒนาและส่งเสริมการกีฬา การส่งเสริมและสนับสนุนการศึกษาและการวิจัย การถ่ายทอดและพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี การอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมและทรัพยากร ธรรมชาติ การบริการทางการแพทย์และสาธารณสุข การสังคมสงเคราะห์ การอำนวยบริการแก่ประชาชน หรือการดำเนินการอันเป็นสาธารณประโยชน์อื่นใด ซึ่งการดำเนินกิจการเฉพาะด้านดังกล่าว ไม่มีวัตถุประสงค์เพื่อแสวงหากำไรเป็นหลัก
(2) หน่วยงานอิสระของรัฐ เป็นหน่วยงานของรัฐที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยกำหนดให้ตราเป็นพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญหรือพระราชบัญญัติจัดตั้งขึ้นเพื่อให้ทำหน้าที่เป็นหน่วยธุรการของศาลต่างๆ องค์กรของรัฐที่เป็นอิสระ เช่น สำนักงานศาลรัฐธรรมนูญอยู่ในการบังคับบัญชาของประธานศาลรัฐธรรมนูญ สำนักงานศาลยุติธรรมอยู่ในการบังคับบัญชาของประธานศาลฎีกา สำนักงานศาลปกครองอยู่ในการบังคับบัญชาของประธานศาลปกครอง สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งอยู่ในการบังคับบัญชาของประธานกรรมการการเลือกตั้ง สำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินอยู่ในการบังคับบัญชาของประธานผู้ตรวจการแผ่นดิน สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินอยู่ในการบังคับบัญชาของประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน สำนักงานคณะกรรมการกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม เป็นต้น
(3) กองทุนที่เป็นนิติบุคคล ซึ่งเป็นเครื่องมือทางเศรษฐกิจของรัฐ หมายถึง นิติบุคคลที่จัดตั้งขึ้นโดยตราเป็นพระราชบัญญัติเนื่องจากต้องการอำนาจรัฐในการบังคับฝ่ายเดียวต่อภาคเอกชนหรือประชาชนในการสมทบ เงินเข้ากองทุน ทั้งนี้ วัตถุประสงค์ของการจัดตั้งกองทุนก็เพื่อเป็นเครื่องมือทางเศรษฐกิจของรัฐในการดำเนินบริการสาธารณะแก่ประชาชน หรือกลุ่มเป้าหมายเฉพาะ หรือเพื่อการแก้ไขปัญหาทางเศรษฐกิจเฉพาะด้าน การดำเนินงานของกองทุนจะได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐบาลและเงินสมทบจากกลุ่มเป้าหมายนั้น ได้แก่ กองทุนการออมแห่งชาติตามพระราชบัญญัติกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. 2554 และกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการตามพระราชบัญญัติกองทุนบําเหน็จบํานาญขาราชการ. พ.ศ. 2539 เป็นต้น
หน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง ตามปกติแล้วหน่วยงานเหล่านี้โดยสภาพไม่มีลักษณะของหน่วยงานทางปกครอง แต่เหตุที่กลายเป็นหน่วยงานทางปกครองเนื่องจากได้รับอำนาจจากรัฐให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง ซึ่งได้แก่ องค์การวิชาชีพ และองค์การเอกชนที่ไม่ได้เป็นส่วนราชการหรือเป็นหน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจที่มิได้จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือโดยพระราชกฤษฎีกาที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง
(1) องค์กรวิชาชีพ คือ รัฐประสงค์เข้ามาควบคุมผู้ประกอบวิชาชีพมิให้มีการแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบจากบุคคลซึ่งไม่มีความรู้ความสามารถ อันก่อให้เกิดภัยและความเสียหายแก่ประชาชน รัฐจึงเห็นควรจัดให้มีองค์กรที่มาจากผู้ประกอบวิชาชีพเดียวกัน ทำหน้าที่ควบคุม ตรวจสอบ รวมทั้งส่งเสริมการประกอบวิชาชีพแทนรัฐ เพื่อให้ผู้ประกอบวิชาชีพมีคุณภาพและมาตรฐานและมีความก้าวหน้าในวิชาชีพ เช่น การกำหนดคุณสมบัติเฉพาะสำหรับผู้ประกอบวิชาชีพ การให้ยื่นคำขอประกอบวิชาชีพ การให้ผู้มีพฤติกรรมไม่เหมาะสมกับการประกอบวิชาชีพหยุดหรือเลิกประกอบวิชาชีพนั้น เป็นต้น ทั้งนี้ แต่ยังคงอยู่ภายใต้การกำกับดูแลจากรัฐหรือฝ่ายปกครองที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ สภาทนายความตามพระราชบัญญัติทนายความ พ.ศ. 2528 และสภาวิชาชีพบัญชีตามพระราชบัญญัติวิชาชีพบัญชี พ.ศ. 2547 เป็นต้น
(2) องค์การเอกชนที่ไม่ได้เป็นส่วนราชการหรือเป็นหน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจที่มิได้จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือโดยพระราชกฤษฎีกาที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง เช่น
กรณีที่พระราชบัญญัติมอบหมายให้เอกชนเป็นผู้ดำเนินการ ได้แก่ โรงเรียนเอกชนได้รับมอบหมายให้ดำเนินกิจการทางปกครองเกี่ยวกับการสอนและประเมินผลการเรียนของนักเรียนตามพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525
กรณีที่มอบหมายให้รัฐวิสาหกิจประเภทบริษัทจำกัดที่จัดตั้งขึ้นตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประเภทบริษัทมหาชนจำกัดที่จัดตั้งตามพระราชบัญญัติบริษัทมหาชนจำกัด พ.ศ. 2535 เป็นผู้ดำเนินการ ได้แก่ บริษัท ขนส่ง จำกัด ได้รับมอบหมายให้ดำเนินกิจการทางปกครองเกี่ยวกับการบริการสาธารณะด้านการคมนาคมและการขนส่งของประเทศ, บริษัท ไปรษณีย์ไทย จำกัด ได้รับมอบหมายให้ดำเนินกิจการทางปกครองเกี่ยวกับกิจการไปรษณีย์ และบริษัท วิทยุการบินแห่งประเทศไทย จำกัด ได้รับมอบหมายให้ดำเนินกิจการทางปกครองเกี่ยวกับการควบคุมการจราจรทางอากาศ การให้บริการสื่อการบิน เป็นต้น
โดยสรุป หน่วยงานทางปกครองจึงประกอบด้วย
ราชการส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม ส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม
ราชการส่วนภูมิภาค ได้แก่ จังหวัด อำเภอ ตำบลและหมู่บ้าน
ราชการส่วนท้องถิ่น ได้แก่ กรุงเทพมหานคร เมืองพัทยา องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาลประเภทต่างๆ องค์การบริหารส่วนตำบล
รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา หรือหน่วยงานอื่นของรัฐ และให้ความหมายรวมถึงหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครองด้วย
