เจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539
พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 มีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 15 พฤศจิกายน 2539 โดยมีเจตนารมณ์ตามที่ปรากฏจากหมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติจำแนกได้ ดังนี้(1) การนำหลักเกณฑ์ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับกับกรณีความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่นั้นเป็นการไม่เหมาะสม เนื่องจากเจ้าหน้าที่ไม่ได้ดำเนินกิจการของหน่วยงานของรัฐเพื่อประโยชน์ของตนเอง ทั้งหลักเกณฑ์ดังกล่าวยังมีผลให้หน่วยงานของรัฐที่ต้องรับผิดต่อบุคคลภายนอกมีสิทธิฟ้องไล่เบี้ยเอาจากเจ้าหน้าที่ได้เต็มจำนวน ทั้งที่ในบางกรณีการละเมิดเกิดขึ้นโดยความไม่ตั้งใจหรือความผิดพลาดเพียงเล็กน้อย
(2) การนำหลักเรื่องลูกหนี้ร่วมในระบบกฎหมายแพ่งมาใช้บังคับ ทำให้เจ้าหน้าที่ต้องร่วมรับผิดในการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ผู้อื่นด้วย ซึ่งมุ่งหมายแต่จะได้เงินครบโดยไม่คำนึงถึงความเป็นธรรมที่จะมีต่อเจ้าหน้าที่แต่ละคน ก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมแก่เจ้าหน้าที่ และยังเป็นการบั่นทอนขวัญกำลังใจในการทำงานของเจ้าหน้าที่ด้วย จนบางครั้งกลายเป็นปัญหาในทางบริหาร เพราะเจ้าหน้าที่ไม่กล้าตัดสินใจดำเนินงานเท่าที่ควรเพราะเกรงความรับผิดชอบที่จะเกิดขึ้นแก่ตน
(3) ในการควบคุมการทำงานของเจ้าหน้าที่ยังมีวิธีการในการบริหารงานบุคคลและการดำเนินการทางวินัยกำกับดูแล ซึ่งเป็นหลักประกันไม่ให้เจ้าหน้าที่ดำเนินการใดๆ โดยไม่รอบคอบอยู่แล้ว
ด้วยหตุผลดังกล่าวข้างต้น จึงสมควรกำหนดให้เจ้าหน้าที่ต้องรับผิดทางละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่เฉพาะเมื่อเจ้าหน้าที่กระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงเท่านั้น และให้แบ่งแยกความรับผิดของเจ้าหน้าที่แต่ละคนโดยไม่นำหลักเรื่องลูกหนี้ร่วมมาใช้บังคับ ทั้งนี้ เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมและเพิ่มพูนประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานทั้งของรัฐและเจ้าหน้าที่
ตัวอย่างคำพิพากษาหรือคำสั่ง และคำวินิจฉัยในส่วนที่เกี่ยวกับเจตนารมณ์ของกฎหมาย
(1)ให้เจ้าหน้าที่รับผิดเฉพาะประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงเพื่อให้ระมัดระวังเอาใจใส่
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 358 - 360/2549 เจตนารมณ์และวัตถุประสงค์ของพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 มีความมุ่งหมายที่จะไม่ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐต้องรับผิดชอบในผลแห่งละเมิดที่เกิดขึ้นโดยความไม่ตั้งใจหรือความผิดพลาดเพียงเล็กน้อยในการปฏิบัติหน้าที่และไม่ต้องการให้นำหลักในเรื่องลูกหนี้ร่วมในระบบกฎหมายแพ่งมาใช้บังคับให้เจ้าหน้าที่ต้องร่วมรับผิดในการกระทำของเจ้าหน้าที่ผู้อื่น ซึ่งมุ่งหมายแต่เพียงจะได้เงินครบโดยไม่คำนึงถึงความเป็นธรรมที่จะมีต่อเจ้าหน้าที่แต่ละคน อันเป็นการก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมแก่เจ้าหน้าที่และบั่นทอนขวัญและกำลังใจในการทำงานของเจ้าหน้าที่จนกลายเป็นปัญหาในการบริหารงานราชการ พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 เป็นกฎหมายใหม่ที่มุ่งจะไม่ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐต้องรับผิดในผลแห่งละเมิดที่มิได้กระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อตามกฎหมายเก่า หากแต่จะต้องรับผิดต่อเมื่อได้กระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง เจตนารมณ์ของกฎหมายต้องการที่จะให้รัฐเข้าไปรับผลที่เกิดขึ้นแทนเจ้าหน้าที่ผู้กระทำละเมิด ประกอบกับการกระทำของเจ้าหน้าที่ในการปฏิบัติหน้าที่ที่รับผิดชอบ โดยหลักถือเป็นการกระทำของรัฐอยู่แล้ว รัฐจึงต้องรับผิดในผลที่เกิดขึ้นเหมือนกับการกระทำของตนเอง ดังนั้น การที่กฎหมายให้รัฐเรียกให้เจ้าหน้าที่ผู้กระทำละเมิดรับผิดชอบในผลแห่งละเมิดในกรณีของการประมาทเลินเล่อหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง เจตนารมณ์มิใช่ต้องการให้เจ้าหน้าที่ผู้กระทำละเมิดต้องรับผิดชอบในการกระทำนั้นเอง หากแต่กฎหมายต้องการที่จะให้เจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่
อย่างระมัดระวังเอาใจใส่
(2) คุ้มครองเจ้าหน้าที่ไม่ให้ต้องถูกดำเนินคดีในชั้นศาล
คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 75/2550 มาตรา 5 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 บัญญัติว่า หน่วยงานของรัฐต้องรับผิดต่อผู้เสียหายในผลแห่งละเมิดที่เจ้าหน้าที่ของตนได้กระทำในการปฏิบัติหน้าที่ ในกรณีนี้ผู้เสียหายอาจฟ้องหน่วยงานของรัฐดังกล่าวได้โดยตรง แต่จะฟ้องเจ้าหน้าที่ไม่ได้ บทบัญญัติดังกล่าวมีเจตนารมณ์และวัตถุประสงค์ที่จะคุ้มครองเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งปฏิบัติงานในหน้าที่แล้วเกิดความเสียหายแก่เอกชนให้ไม่ต้องถูกดำเนินคดีในชั้นศาล
การบังคับใช้พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539
(1) เจ้าหน้าที่
พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539
มาตรา 4 ในพระราชบัญญัตินี้
“เจ้าหน้าที่” หมายความว่า ข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง หรือผู้ปฏิบัติงานประเภทอื่น ไม่ว่าจะเป็นการแต่งตั้งในฐานะเป็นกรรมการหรือฐานะใด
การพิจารณาว่าลูกจ้างคนใดเป็นเจ้าหน้าที่หรือไม่ ต้องพิจารณาลักษณะของความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานของรัฐกับลูกจ้างในสังกัด โดยหากลูกจ้างที่ได้รับการบรรจุแต่งตั้งให้ปฏิบัติงานที่มีลักษณะเป็นงานประจำและต่อเนื่องลูกจ้างในลักษณะดังกล่าวจะมีฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ แต่ลูกจ้างที่หน่วยงานของรัฐได้ว่าจ้างให้ปฏิบัติงานในลักษณะเป็นครั้งคราวเฉพาะงาน ไม่ว่าจะมีสัญญาจ้างหรือไม่ก็ตาม นิติสัมพันธ์ของลูกจ้างดังกล่าวกับหน่วยงานของรัฐย่อมเป็นไปตามข้อตกลงในสัญญา รวมทั้งความรับผิดทางละเมิดซึ่งต้องบังคับตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
ผู้ปฏิบัติงานประเภทอื่น คือ ผู้ปฏิบัติงานที่ไม่มีฐานะเป็นข้าราชการ พนักงาน หรือลูกจ้าง ซึ่งได้รับการแต่งตั้งจากผู้มีอำนาจและมีกฎหมายรองรับ โดยอาจได้รับการแต่งตั้งในฐานะกรรมการ เช่น กรรมการคุ้มครองผู้บริโภค กรรมการการเลือกตั้ง กรรมการในรัฐวิสาหกิจ หรืออาจได้รับการแต่งตั้งในฐานะอื่น เช่น ผู้เชี่ยวชาญ หรือที่ปรึกษาของส่วนราชการ เป็นต้น
ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกาที่ 896/2542 เอกชนที่เป็นบุคคลธรรมดาหรือนิติบุคคลที่ได้รับการว่าจ้างตามสัญญาแต่งตั้งให้เป็นตัวแทนเก็บเงินค่าไฟฟ้าจากประชาชนแทนการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค ไม่เป็นเจ้าหน้าที่ตามนัยมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 เนื่องจากเป็นเรื่องสัญญาจ้างทำของตามมาตรา 428 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
(2) หน่วยงานของรัฐ
พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539
มาตรา 4 ในพระราชบัญญัตินี้
“หน่วยงานของรัฐ” หมายความว่า กระทรวง ทบวง กรม หรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม ราชการส่วนท้องถิ่น และรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา และให้หมายความรวมถึงหน่วยงานอื่นของรัฐที่มีพระราชกฤษฎีกากำหนดให้เป็นหน่วยงานของรัฐตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539
- กระทรวง ทบวง กรม ตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545
- ส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม
สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวง หรือทบวง เช่น สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน เป็นต้น
ไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวง หรือทบวง เช่น ราชบัณฑิตยสถาน สำนักพระราชวัง เป็นต้น
ส่วนราชการที่เป็นหน่วยงานที่จัดตั้งขึ้นตามรัฐธรรมนูญ หรือองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ เช่น สำนักงานศาลปกครอง สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง สำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดิน สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ และสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน
- ราชการส่วนภูมิภาค ได้แก่ จังหวัด
- ราชการส่วนท้องถิ่น ได้แก่ เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา
- รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติและพระราชกฤษฎีกา
รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติ ได้แก่ รัฐวิสาหกิจประเภทสาธารณูปโภค เช่น การรถไฟแห่งประเทศไทย การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย การประปาส่วนภูมิภาค เป็นต้น
รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชกฤษฎีกา ซึ่งมักจะมีคำนำหน้าว่า “องค์การ” เช่น องค์การคลังสินค้า องค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ เป็นต้น
รัฐวิสาหกิจนี้ ไม่รวมถึงรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นในรูปของบริษัทตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือในรูปของบริษัทมหาชนตามกฎหมายว่าด้วยบริษัทมหาชน เช่น บริษัท การบินไทย จำกัด (มหาชน) บริษัท ขนส่ง จำกัด เป็นต้น และรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามมติคณะรัฐมนตรีซึ่งไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคล เช่น โรงงานยาสูบ เป็นต้น
- หน่วยงานของรัฐอื่นที่มีพระราชกฤษฎีกากำหนดให้เป็นหน่วยงานของรัฐ คือ พระราชกฤษฎีกากำหนด
- หน่วยงานของรัฐตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 พ.ศ. 2540 และฉบับแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2542 ถึง (ฉบับที่ 26) พ.ศ. 2558 โดยกำหนดให้หน่วยงานต่างๆ เป็นหน่วยงานของรัฐตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 ได้แก่
(1) มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีสุรนารี
(2) มหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์
(3) สถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข
(4) สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย
(5) สำนักงานพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งชาติ
(6) องค์การสงเคราะห์ทหารผ่านศึก
(7) สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง
(8) สำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์
(9) สถาบันพระปกเกล้า
(10) มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้าธนบุรี
(11) มหาวิทยาลัยแม่ฟ้าหลวง
(12) สำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา
(13) สำนักงานศาลปกครอง
(14) สำนักงานศาลยุติธรรม
(15) สำนักงานปฏิรูปการศึกษา (องค์การมหาชน)
(16) สำนักงานสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (องค์การมหาชน)
(17) สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน)
(18) โรงเรียนมหิดลวิทยานุสรณ์ (องค์การมหาชน)
(19) โรงพยาบาลบ้านแพ้ว (องค์การมหาชน)
(20) สำนักงานพัฒนาเทคโนโลยีอวกาศและภูมิสารสนเทศ (องค์การมหาชน)
(21) สำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา (องค์การมหาชน)
(22) ศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร (องค์การมหาชน)
(23) กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ
(24) สถาบันมาตรวิทยาแห่งชาติ
(25) แพทยสภา
(26) บรรษัทบริหารสินทรัพย์ไทย
(27) สถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี
(28) สภาเภสัชกรรม
(29) สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ
(30) กองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา
(31) ทันตแพทยสภา
(32) สภาการพยาบาล
(33) สำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ
(34) สำนักงานส่งเสริมอุตสาหกรรมซอฟต์แวร์แห่งชาติ (องค์การมหาชน)
(35) สำนักงานคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ
(36) สำนักงานคณะกรรมการกำกับการซื้อขายสินค้าเกษตรล่วงหน้า
(37) คุรุสภา
(38) สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา
(39) ธนาคารแห่งประเทศไทย
(40) สภาวิศวกร
(41) กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ
(42) สำนักงานคณะกรรมการกำกับและส่งเสริมการประกอบธุรกิจประกันภัย
(43) สถาบันการแพทย์ฉุกเฉินแห่งชาติ
(44) สภากายภาพบำบัด
(45) สภาสถาปนิก
(46) สำนักงานคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน
(47) สำนักงานคณะกรรมการนโยบายวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและนวัตกรรมแห่งชาติ
(48) สำนักงานอัยการสูงสุด
(49) สำนักงานคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ
(50) สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร
(51) สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา
(52) สภาเทคนิคการแพทย์
(53) กองทุนส่งเสริมการประกันภัยพิบัติ
(54) สำนักงานส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม
(55) กองทุนประกันชีวิต
(56) กองทุนประกันวินาศภัย
(57) สภาวิชาชีพบัญชี
- พระราชกฤษฎีกากำหนดหน่วยงานของรัฐตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 (ฉบับที่ 10) พ.ศ. 2548 บัญญัติให้องค์การมหาชนตามกฎหมายว่าด้วยองค์การมหาชนทุกองค์การเป็นหน่วยงานของรัฐตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 รวมทั้งมหาวิทยาลัยหรือสถาบันอุดมศึกษาของรัฐด้วย
ตัวอย่างความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกาเกี่ยวกับ “หน่วยงานของรัฐ”
หน่วยงานของรัฐต้องเป็นนิติบุคคล
ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 307/2541 ความรับผิดทางละเมิดในเรื่องความเสียหายต่อทรัพย์สินหน่วยงานของรัฐที่เสียหายต้องอยู่ในฐานะเป็นเจ้าของทรัพย์สินได้ กล่าวคือ มีฐานะเป็นนิติบุคคล ดังนั้น หน่วยงานของรัฐในราชการส่วนภูมิภาค จึงหมายถึงจังหวัด โดยจังหวัดมีฐานะเป็นนิติบุคคลตามมาตรา 52 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 แต่ไม่หมายความ
รวมถึงสถานีอนามัย สำนักงานสาธารณสุขอำเภอ สำนักงานสาธารณสุขจังหวัดและโรงพยาบาลต่าง ๆ ซึ่งเป็นส่วนราชการประจำจังหวัดหรือส่วนราชการประจำอำเภอ แล้วแต่กรณี และไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคล
องค์การเพื่อการปฏิรูประบบสถาบันการเงิน (ปรส.)
ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 28/2541 องค์การเพื่อการปฏิรูประบบสถาบันการเงิน (ปรส.) จัดตั้งขึ้นโดยพระราชกำหนดการปฏิรูประบบสถาบันการเงิน พ.ศ. 2540 มีสถานภาพเป็นรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติ ฉะนั้น ปรส. จึงเป็นหน่วยงานของรัฐตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539
บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน)
ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) เรื่องเสร็จที่ 559/2545 บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) ไม่เป็นหน่วยงานของรัฐตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 เนื่องจากมิใช่รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา และมิใช่หน่วยงานอื่นของรัฐที่มีพระราชกฤษฎีกากำหนดให้เป็นหน่วยงานของรัฐตามพระราชบัญญัติดังกล่าว ดังนั้น จึงไม่อยู่ในบังคับของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 (บริษัท ไปรษณีย์ไทย จำกัด และบริษัท กสท. โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) ไม่เป็นหน่วยงานของรัฐ ตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 เช่นกัน (ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 693/2545)
ลักษณะการกระทำที่ถือเป็นละเมิด ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539
พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 มิได้บัญญัตินิยามศัพท์คำว่า “ละเมิด” ไว้เป็นการเฉพาะ และมิได้บัญญัติหลักเกณฑ์ความรับผิดของหน่วยงานของรัฐต่อผู้เสียหาย รวมทั้งความรับผิดในการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ไว้โดยครบถ้วน ประกอบมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวบัญญัติไว้ว่า "บรรดากฎหมาย กฎ และข้อบังคับใดๆ ในส่วนที่มีบัญญัติไว้แล้วในพระราชบัญญัตินี้ หรือซึ่งขัดหรือแย้งกับบทแห่งพระราชบัญญัตินี้ ให้ใช้พระราชบัญญัตินี้แทน" ดังนั้น ย่อมมีความหมายว่ากรณีที่พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 มิได้บัญญัติเรื่องใดที่เกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดไว้เป็นการพิเศษ จึงต้องเป็นไปตามบทบัญญัติของกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง และเมื่อกฎหมายที่บัญ ญัติถึงความรับผิดทางละเมิด คือ ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ อันเป็นกฎหมายทั่วไป จึงต้องนำบทบัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ในส่วนที่เกี่ยวข้องมาใช้บังคับเท่าที่ไม่ขัดหรือแย้งกับพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 101/2548)ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 420 บัญญัติว่า “ผู้ใดจงใจหรือประมาทเลินเล่อ ทำต่อบุคคลอื่นโดยผิดกฎหมายให้เขาเสียหายถึงแก่ชีวิตก็ดี แก่ร่างกายก็ดี อนามัยก็ดี เสรีภาพก็ดี ทรัพย์สินหรือสิทธิอย่างหนึ่งอย่างใดก็ดี ท่านว่าผู้นั้นทำละเมิดจำต้องใช้ค่าสินไหมทดแทนเพื่อการนั้น”
บทบัญญัติดังกล่าวเป็นหลักทั่วไปของการกระทำที่ถือเป็น “ละเมิด”
1. การกระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อ
(1) การกระทำโดยจงใจ คือ การกระทำโดยรู้สำนึกถึงการกระทำของตนว่าจะก่อให้เกิดความเสียหายแก่บุคคลอื่นไม่ว่าความเสียหายนั้นจะเกิดขึ้นมากน้อยเพียงใดก็ตาม
ตัวอย่างคำพิพากษาและคำวินิจฉัยเกี่ยวกับการกระทำโดยจงใจ
การเก็บรักษาของกลางที่ไม่มีระเบียบและการควบคุมที่รัดกุมเพียงพอ
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 283/2551 เจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 (สำนักงานตำรวจแห่งชาติ) มีอำนาจตรวจยึดรถยนต์ของผู้ฟ้องคดีไว้เพื่อตรวจสอบหาหลักฐานข้อเท็จจริง กรณีได้รับแจ้งจากสายลับว่า มีรถยนต์ซึ่งเชื่อว่าได้มาจากการกระทำความผิดตามนัยมาตรา 85 วรรคหนึ่ง แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา และมาตรา 24 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติศุลกากร พุทธศักราช 2469 ซึ่งในการเก็บรักษารถของกลางนั้นเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 จะต้องเก็บรักษาไว้ภายในบริเวณสถานที่ทำการหรือสถานที่อื่นใดตามที่ผู้กำกับการตำรวจนครบาลกำหนด โดยมีหน้าที่ต้องใช้ความระมัดระวัง ตรวจตราของกลางให้เป็นอยู่ตามสภาพเดิมเท่าที่สามารถจะรักษาได้ อีกทั้งจะต้องรีบนำส่งต่อพนักงานสอบสวนเพื่อตรวจสอบให้เสร็จสิ้นภายใน 3 เดือน ตามข้อ 3 วรรคสอง ข้อ 4 และข้อ 10 ของระเบียบกรมตำรวจว่าด้วยการปฏิบัติเกี่ยวกับรถของกลาง พ.ศ. 2532 เมื่อข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า ในการเก็บรักษารถยนต์ของผู้ฟ้องคดี เจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ได้นำรถยนต์ไปเก็บรักษาไว้ที่บ้านของนาย ก. โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ 7 (จ่าสิบตำรวจ ก.) เป็นผู้ดูแลรักษากุญแจรถยนต์ ซึ่งไม่มีการจัดทำเอกสารหรือหลักฐานการขอเบิกรถยนต์หรือการขอรับกุญแจรถแต่อย่างใด จึงเป็นการเก็บรักษารถยนต์ของกลางที่ไม่มีระเบียบและการควบคุมที่รัดกุมเพียงพอ ทั้งที่เจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 จะต้องใช้ความระมัดระวังดูแลรักษารถยนต์ของกลางให้อยู่ในสภาพเดิมเท่าที่จะสามารถกระทำได้ จึงเป็นการปฏิบัติที่ฝ่าฝืนต่อระเบียบข้างต้น เมื่อผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายระหว่างการยึดและการเก็บดูแลรักษารถยนต์โดยเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 จึงเป็นการกระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อ อันเป็นการละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี
รู้อยู่แล้วว่าผิดระเบียบกลับมีคำสั่งอนุมัติ
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 37/2552 การที่ผู้ฟ้องคดี (ผู้อำนวยการโรงเรียน) ซึ่งมีอำนาจพิจารณาดำเนินการให้เป็นไปตามพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527 จะต้องใช้ดุลพินิจจัดให้ข้าราชการที่มีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านให้เข้าพักอาศัยในบ้านพักราชการที่ว่างอยู่ก่อนนั้น แต่กลับมีคำสั่งอนุมัติให้นางสาว ส. ใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการทั้งๆที่รู้อยู่แล้วว่ามีบ้านพักครูว่างอยู่และมีสภาพสมบูรณ์ เหมาะที่จะให้ข้าราชการครูเข้าพักอาศัยได้ นอกจากนั้นยังรู้อยู่แล้วว่าการอนุมัติตั้งแต่เดือนกุมภาพันธ์ 2539 ถึงเดือนกันยายน 2541 เป็นการอนุมัติที่ผิดระเบียบ พฤติการณ์ของผู้ฟ้องคดีจึงเป็นการจงใจกระทำผิดต่อกฎหมายหรือระเบียบของทางราชการ ทำให้ราชการได้รับความเสียหายอันถือเป็นการกระทำละเมิดตามมาตรา 420 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
(2) การกระทำโดยประมาทเลินเล่อ
กระทำโดยประมาท ได้แก่ กระทำความผิดมิใช่โดยเจตนา แต่กระทำโดยปราศจากความระมัดระวังซึ่งบุคคลในภาวะเช่นนั้นจักต้องมีตามวิสัย และพฤติการณ์ และผู้กระทำอาจใช้ความระมัดระวังเช่นว่านั้นได้ แต่หาได้ใช้ให้เพียงพอไม่
กระทำการด้วยความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง หมายถึง การกระทำ โดยมิได้เจตนา แต่เป็นการกระทำซึ่งบุคคลพึงคาดหมายได้ว่าอาจก่อให้เกิดความเสียหายขึ้นและหากใช้ความระมัดระวังแม้เพียงเล็กน้อยก็อาจป้องกันมิให้เกิดความเสียหายได้ แต่กลับมิได้ใช้ความระมัดระวังเช่นว่านั้นเลย (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 10/2552)
วิสัย หมายถึง สภาพเกี่ยวกับตัวผู้กระทำ เช่น การเป็นเจ้าหน้าที่ชั้นผู้ใหญ่หรือชั้นผู้น้อย เป็นเจ้าหน้าที่ธรรมดา เป็นผู้ประกอบวิชาชีพหรือเป็นผู้เชี่ยวชาญทางด้านใดด้านหนึ่ง และหมายรวมถึงระยะเวลาในการปฏิบัติหน้าที่ของผู้นั้นด้วย เป็นต้น
พฤติการณ์ หมายถึง เหตุภายนอกหรือปัจจัยแวดล้อมตัวผู้กระทำ ซึ่งอาจมีผลต่อระดับความระมัดระวังและทำให้การใช้ความระมัดระวังของแต่ละบุคคลแตกต่างกันไป
ในส่วนของสภาพเกี่ยวกับตัวผู้กระทำนั้น ต้องสมมติบุคคลขึ้นเปรียบเทียบ โดยบุคคลที่สมมตินั้นต้องมีสภาพร่างกายถืออย่างเดียวกับผู้กระทำ แต่สภาพทางจิตใจถือในระดับทั่วไปของบุคคลในสภาพร่างกายอย่างเดียวกัน ทั้งบุคคลที่สมมติจะต้องสมมติว่าอยู่ในพฤติการณ์ภายนอกเช่นเดียวกับผู้กระทำ ด้วย เมื่อเปรียบเทียบกัน ถ้าบุคคลที่สมมติขึ้นจะไม่กระทำโดยขาดความระมัดระวังเหมือนที่ผู้กระทำได้กระทำไปแล้ว ย่อมถือว่าผู้กระทำได้กระทำโดยประมาทเลินเล่อ แต่ถ้าบุคคลที่สมมติจะกระทำเช่นเดียวกับที่ผู้กระทำได้กระทำไปแล้ว ย่อมถือไม่ได้ว่าผู้กระทำได้กระทำโดยประมาทเลินเล่อ
ตัวอย่างคำพิพากษาและคำวินิจฉัยเกี่ยวกับการกระทำโดยประมาทเลินเล่อ
ภาวะขณะขับรถยนต์
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 10/2552 แม้ข้อเท็จจริงจะรับฟังได้อย่างที่ผู้ถูกฟ้องคดี (เทศบาลเมือง) กล่าวอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีขับรถเร็วเกินกว่าที่แจ้งจริง แต่ข้อเท็จจริงดังกล่าวมิได้แสดงให้เห็นว่า ในภาวะที่มีรถยนต์บรรทุกกระบะเร่งเครื่องแซงรถยนต์บรรทุกสิบล้อเข้ามาในช่องทางเดินรถของผู้ฟ้องคดีอย่างกะทันหันนั้น ผู้ฟ้องคดีอาจใช้ความระมัดระวังแม้เพียงเล็กน้อยอย่างไรก็อาจป้องกันมิให้รถยนต์ที่ผู้ฟ้องคดีขับเกิดความเสียหายได้ แต่ผู้ฟ้องคดีกลับมิได้ใช้ความระมัดระวังเช่นว่านั้นเลย การอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีขับรถมาด้วยความเร็วเกินกว่าที่แจ้งเพียงประการเดียว ยังไม่เพียงพอที่จะรับฟังได้ว่าเป็นสาเหตุให้เกิดการละเมิดในครั้งนี้ เพราะข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า มีรถยนต์บรรทุกกระบะแซงรถยนต์บรรทุกสิบล้อเข้ามาในช่องทางเดินรถยนต์ของผู้ฟ้องคดีในระยะกระชั้นชิดด้วย ดังนั้น ข้อเท็จจริงจึงยังไม่ปรากฏว่าผู้ฟ้องคดีขับรถยนต์ด้วยความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง
คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 619/2510 จำเลยขับรถในราชการตำรวจไปตามถนนโดยใช้สัญญาณไฟแดงกระพริบและแตรไซเรน เพื่อนำคนประสบอุบัติเหตุส่งโรงพยาบาล การขับรถโดยใช้สัญญาณดังกล่าว มิได้หมายความว่าจะขับได้เร็วเท่าใดก็ไม่เป็นการละเมิด แต่จะต้องขับด้วยความเร็วไม่สูงเกินกว่าที่ควรกระทำในพฤติการณ์เช่นนั้น และต้องใช้ความระมัดระวังในฐานะที่ต้องใช้ความเร็วสูงกว่าธรรมดาตามสมควรแก่พฤติการณ์เช่นนั้นด้วย จำเลยขับรถใช้อาณัติสัญญาณไฟแดงกระพริบและเปิดไซเรนมาด้วยความเร็ว 80 กิโลเมตรต่อชั่วโมง เมื่อจะขึ้นสะพานลดลงเหลือ 50 กิโลเมตรต่อชั่วโมง มีรถบรรทุกแล่นสวนมาบนสะพานโดยไม่หยุด และมีเด็กวิ่งข้ามถนนตัดท้ายรถบรรทุกในระยะกระชั้นชิด ซึ่งจำเลยไม่สามารถหยุดรถได้ทัน จึงต้องหักหลบแล้วไปชนผู้ตาย ถือได้ว่าความเร็วที่จำเลยใช้ในขณะข้ามสะพานไม่เป็นความเร็วที่เกินสมควรตามเวลา สถานที่ และพฤติการณ์อื่นๆ ในขณะนั้น จึงไม่เป็นการประมาทเลินเล่อ การที่เด็กวิ่งตัดท้ายรถบรรทุกข้ามผ่านหน้ารถจำเลยในระยะใกล้เป็นเหตุบังเอิญ มิอาจคาดหมายได้และเกิดขึ้นโดยฉับพลัน เป็นเหตุที่ไม่มีใครป้องกันได้ เมื่อจำเลยได้ใช้ความระมัดระวังตามสมควรอันพึงคาดหมายได้จากบุคคลในฐานะที่ประสบเหตุเช่นนั้นแล้ว เหตุที่เกิดขึ้นจึงเป็นเหตุสุดวิสัย
เมื่อมิใช่ผู้มีวิชาชีพด้านการเงิน การทุจริตที่เกิดขึ้นเหลือวิสัยที่จะดูแลเอาใจใส่
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 358 - 360/2549 หนังสือกระทรวงการคลังที่กำหนดหลักเกณฑ์ในการกรอกจำนวนเงินในฎีกาเบิกเงินจากคลังและในเช็ค เป็นการกำหนดวิธีการทำงานที่วางระเบียบแบบแผนให้เจ้าหน้าที่ของรัฐปฏิบัติราชการไปในทิศทางเดียวกัน โดยใช้บังคับทั่วไปแก่เจ้าหน้าที่ให้ต้องปฏิบัติตาม ซึ่งผู้มีหน้าที่ลงลายมือชื่อสั่งจ่ายเงินในเช็คต้องตรวจดูว่าการกรอกจำนวนเงินทั้งตัวเลขและตัวอักษรในเช็คได้เขียนหรือพิมพ์ให้ชิดคำว่าบาทหรือไม่ และถ้ามีช่องว่างก็ให้ขีดเส้นเพื่อไม่ให้มีการเขียนเติมหรือให้วงเล็บล้อมกรอบทั้งตัวหน้าและตัวหลังก็ได้ โดยให้นำมาใช้กับเอกสารการเงินที่จะต้องปฏิบัติคล้ายคลึงหรือทำนองเดียวกัน ซึ่งใบถอนเงินถือเป็นเอกสารที่ก่อให้เกิดการเคลื่อนไหวแห่งสิทธิในตัวเงินเช่นเดียวกับฎีกาและเช็ค จึงต้องปฏิบัติตามหนังสือดังกล่าว แต่การมีผลใช้บังคับของหนังสือ ย่อมอยู่ที่ส่วนราชการนั้นได้รับแจ้งและได้แจ้งให้เจ้าหน้าที่ในสังกัดทราบแล้วหรือไม่ เมื่อผู้ฟ้องคดีไม่ได้รับแจ้ง อีกทั้งมิใช่ผู้มีวิชาชีพทางด้านการเงิน การจะให้ขวนขวายหรือคอยตรวจสอบระเบียบแบบแผนของทางราชการเอง ซึ่งมีอยู่เป็นจำนวนมากในระบบราชการคงไม่เป็นธรรม และหนังสือดังกล่าวได้มีการแจ้งเวียนก่อนเกิดเหตุถึง 27 ปี จึงพ้นวิสัยที่วิญญูชนในฐานะเช่นผู้ฟ้องคดีจะพึงทราบและปฏิบัติได้ การลงลายมือชื่อโดยไม่ขีดเส้นหรือวงเล็บล้อมกรอบจำนวนเงินและตัวอักษร จึงเป็นการฝ่าฝืนระเบียบแบบแผนของทางราชการที่ผู้ถูกฟ้องคดี (สำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษาที่ 1 กรมบัญชีกลางที่ 2 กระทรวงการคลังที่ 3) ก็มีส่วนผิดอยู่ด้วย ประกอบกับก่อนที่ผู้มีอำนาจจะลงลายมือชื่อในใบถอนเงินนั้นได้พิจารณาตรวจสอบความถูกต้องของเอกสารว่าได้จัดทำ โดยผ่านกระบวนการหรือขั้นตอนโดยถูกต้องและมีสาระสำคัญตรงกับมติของที่ประชุมแล้ว จึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่ภายในกรอบการปฏิบัติหน้าที่ทั่วไปเกี่ยวกับการลงลายมือชื่อในเอกสารการเงินดั่งวิญญูชนผู้อยู่ในฐานะเช่นผู้ฟ้องคดีจะพึงปฏิบัติ อีกทั้งผู้ฟ้องคดีปฏิบัติหน้าที่ราชการตามที่ได้รับมอบหมาย ซึ่งเป็นหน้าที่ในกิจการเฉพาะ มิใช่งานประจำดั่งเจ้าหน้าที่การเงินที่เพียงแต่เห็นวิธีการกรอกจำนวนเงินในแบบก็สามารถคาดเดาได้ว่าอาจจะเกิดการทุจริตขึ้น ฉะนั้น การลงลายมือชื่ออนุมัติโดยมิได้ท้วงติงการกรอกจำนวนเงินหรือมิได้ขีดเส้นกั้นหน้าจำนวนเงิน จึงมิใช่การกระทำโดยปราศจากความระมัดระวังซึ่งบุคคลในภาวะเช่นผู้ฟ้องคดีจักต้องมีตามวิสัยและพฤติการณ์และไม่อาจคาดเห็นหรือคาดหมายได้ว่าจะเกิดการทุจริต จึงไม่อาจใช้ความระมัดระวังโดยการป้องกันเช่นว่านั้นได้
ผู้บังคับบัญชาไม่ระมัดระวังในการปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการเงิน
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 72/2550 และ อ. 73/2550 สรรพากรอำเภอในฐานะผู้บังคับบัญชาสูงสุด มีหน้าที่ต้องลงนามในหนังสือนำส่งเงินภาษีต่อธนาคารแห่งประเทศไทยและมีหน้าที่ต้องควบคุมดูแลเงินภาษีจำนวนมากในแต่ละวัน ซึ่งตามภาวะวิสัยของบุคคลในหน้าที่เช่นนี้จะต้องใช้ความระมัดระวังดูแลโดยรอบคอบในการตรวจสอบจำนวนเงินสดที่เก็บได้ว่ามีจำนวนตรงตามแคชเชียร์เช็คที่แลกซื้อจากธนาคารหรือไม่ และการตรวจสอบก็ไม่มีข้อยุ่งยากสามารถกระทำได้โดยง่ายและอยู่ในภาวะวิสัยที่กระทำได้ด้วยตนเองในแต่ละวัน ประกอบกับมิได้จัดให้มีการลงทะเบียนคุมเช็คที่จัดเก็บประจำวัน ซึ่งจะทำให้ตรวจสอบได้ว่าในแต่ละวันมีเช็คที่ได้รับชำระภาษีอากรกี่ฉบับและเป็นของผู้ใด สมุดคุมเช็คจึงเป็นเครื่องมือในการตรวจสอบการทุจริตได้อย่างมีประสิทธิภาพ แม้จะไม่สามารถควบคุมการทุจริตได้ทั้งหมด เมื่อสรรพากรอำเภอมีอำนาจหน้าที่ความรับผิดชอบในการบริหารงานของสำนักงานเขต โดยควบคุมการปฏิบัติงานด้านการจัดเก็บภาษีอากรและเงินผลประโยชน์ของรัฐให้เป็นไปตามกฎหมายและระเบียบ แต่มิได้จัดทำสมุดทะเบียนคุมเช็คตามระเบียบกรมสรรพากร อันเป็นการเปิดโอกาสให้ผู้ใต้บังคับบัญชากระทำการทุจริตได้โดยง่าย และมิได้ควบคุมดูแลผู้ใต้บังคับบัญชาให้ปฏิบัติหน้าที่ราชการให้เป็นไปตามกฎหมายและระเบียบของทางราชการ ถือได้ว่าสรรพากรอำเภอกระทำโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงเป็นเหตุให้ทางราชการได้รับความเสียหาย ต้องรับผิดในผลแห่งการกระทำละเมิดตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 สำหรับหัวหน้างานบัญชีและบริการฯ ในฐานะผู้บังคับบัญชาชั้นต้นก็ย่อมมีหน้าที่ตรวจสอบจำนวนเงินสดที่จะนำส่งคลังในแต่ละวันให้ตรงกับยอดที่จัดเก็บได้และตรงกับแคชเชียร์เช็คที่แลกซื้อมาจากธนาคาร ซึ่งการตรวจสอบเฉพาะยอดรวมภาษีที่จัดเก็บได้ในแต่ละวันนั้น ถือไม่ได้ว่าได้กระทำการโดยรอบคอบถูกต้องตามภาวะวิสัยของบุคคลในหน้าที่ที่ต้องใช้ความระมัดระวังในการตรวจสอบจำนวนเงินสดที่จัดเก็บได้ ทั้งการตรวจสอบก็มิได้ยุ่งยากสามารถที่จะ
ทำได้ในแต่ละวัน ดังนั้น การที่หัวหน้างานบัญชีและบริการฯผู้บังคับบัญชาชั้นต้นไม่ควบคุมดูแลการปฏิบัติหน้าที่ราชการของผู้ใต้บังคับบัญชาให้ปฏิบัติหน้าที่ราชการด้วยความถูกต้องตามระเบียบของราชการโดยเคร่งครัด อันเป็นช่องทางให้ผู้ใต้บังคับบัญชาอาศัยโอกาสยักยอกเอาเงินสดไป ซึ่งเป็นความเสียหายต่อเงินภาษีอากรที่จัดเก็บจากประชาชนเป็นจำนวนมาก จึงเป็นการกระทำโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงเป็นเหตุให้เสียหายแก่ทางราชการ จึงต้องรับผิดในผลแห่งการทำละเมิดตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539
ไม่ใส่ใจติดตามควบคุมดูแลรถยนต์
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 549/2551 แม้ผู้ฟ้องคดีมิได้ใช้หรืออนุญาตให้นาย พ. ขับรถยนต์ไปใช้ส่วนตัวและการเกิดอุบัติเหตุและความเสียหายแก่รถยนต์จะเกิดจากนาย พ. โดยตรงก็ตาม แต่เมื่อผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ขออนุญาตใช้รถยนต์คันดังกล่าวและขออนุญาตนำรถยนต์มาเก็บรักษาไว้ที่บ้านพักของตนเอง ผู้ฟ้องคดีก็มีหน้าที่ต้องรับผิดชอบควบคุมดูแลการเก็บรักษารถยนต์ให้เป็นไปตามระเบียบของทางราชการ ทั้งเมื่อทราบว่า นาย พ. ไม่นำรถยนต์มาเก็บรักษาไว้ที่บ้านพักในเวลาอันสมควร ก็มิได้ติดตามตามสมควร แม้จะอ้างว่าได้ใช้ความพยายามติดตามโดยการโทรศัพท์ฝากข้อความไปยังเพจเจอร์ของนาย พ. แต่ไม่ได้รับการติดต่อกลับก็ตาม ผู้ฟ้องคดีก็จะต้องใช้ความพยายามขวนขวายติดตามว่า นาย พ. นำรถยนต์ไปใช้ที่ใด โดยสอบถามจากบุคคลที่ใกล้ชิดหรือบุคคลที่นาย พ. อาศัยอยู่ด้วย หรือแม้ในระหว่างเวลานั้นมีฝนตกหนักและน้ำท่วมไม่สามารถนำรถยนต์ออกไปได้ ผู้ฟ้องคดีก็สามารถใช้โทรศัพท์ในการแจ้งเหตุต่อผู้ที่เกี่ยวข้องให้ทราบได้ แต่กลับอ้างว่ามีอาการอ่อนเพลียและรับประทานยาทำให้เกิดอาการง่วงนอนและเข้านอนพักผ่อน โดยมิได้เอาใจใส่ในการติดตามรถยนต์กลับคืนมา ให้เพียงพอตามวิสัยและพฤติการณ์ที่ผู้ควบคุมดูแลรถยนต์จะพึงกระทำ และมิได้รายงานให้ผู้บังคับบัญชาทราบ จนเป็นเหตุให้นาย พ. นำรถยนต์ไปใช้ประโยชน์ส่วนตัวจนประสบอุบัติเหตุ ถือได้ว่าความเสียหายส่วนหนึ่งเกิดจากความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงของผู้ฟ้องคดีในการควบคุมดูแลรถยนต์ของทางราชการ
2. กระทำต่อบุคคลอื่นโดยผิดกฎหมาย
การกระทำโดยผิดกฎหมาย หมายความถึง การกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือไม่มีสิทธิหรือทำโดยมิชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งรวมถึงการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร ซึ่งการกระทำโดยผิดกฎหมายอาจเป็นกรณีที่มีกฎหมายบัญญัติไว้โดยชัดแจ้งว่าเป็นความผิด เช่น การกระทำความผิดตามประมวลกฎหมายอาญาหรือกฎหมายที่มีโทษทางอาญาอื่นๆ หรือการกระทำความผิดต่อกฎหมายแพ่งหรือกฎหมายอื่น
ตัวอย่างคำพิพากษาและคำวินิจฉัยเกี่ยวกับการกระทำต่อบุคคลอื่นโดยผิดกฎหมาย
เมื่อไม่ได้ปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าก็ไม่เป็นละเมิด
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 95/2552 เหตุที่เจ้าหน้าที่การเงินของผู้ถูกฟ้องคดี (สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน) ไม่สามารถจ่ายเงินค่าเช่าบ้านให้ผู้ฟ้องคดีได้นั้น เนื่องจากใบเสร็จรับเงินของธนาคาร มิได้ระบุว่าเป็นการชำระเงินของงวดเดือนใด และเมื่อแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีไปติดต่อธนาคารเพื่อแก้ไข ผู้ฟ้องคดีก็ยืนยันว่าถูกต้องแล้ว เจ้าหน้าที่การเงินจึงจัดทำ ฎีกาเบิกค่าเช่าบ้าน แต่เจ้าหน้าที่ของสำนักงานสามัญศึกษาจังหวัด ทักท้วงว่าหลักฐานการเบิกค่าเช่าบ้านไม่ชัดเจนและให้แก้ไข แต่กว่าที่ผู้ฟ้องคดีจะทำการแก้ไขและส่งคืนเจ้าหน้าที่การเงิน ก็ล่วงพ้นกำหนดเวลาทำเรื่องขอเบิกเงินค่าเช่าบ้านแล้ว เหตุที่ทำให้เกิดความล่าช้าจึงเป็นความบกพร่องของผู้ฟ้องคดีอยู่ด้วย ประกอบกับการตรวจสอบความถูกต้องของการเบิกเงินค่าเช่าบ้าน รวมทั้งเอกสารหลักฐานต่าง ๆ ในการเบิกนั้น ย่อมเป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามปกติของเจ้าหน้าที่การเงิน ซึ่งปรากฏว่าเจ้าหน้าที่การเงินได้ดำเนินการแก้ไขเพื่อให้ผู้ฟ้องคดีเบิกค่าเช่าบ้านได้ตามสิทธิอย่างต่อเนื่องแล้ว แต่ด้วยเหตุของการเบิกค่าเช่าบ้านของผู้ฟ้องคดีมีการตั้งเบิกผิดหลงมาตั้งแต่ต้น ทำให้เจ้าหน้าที่การเงินต้องตรวจสอบกับธนาคาร ทั้งตรวจสอบหลักฐานการเบิกเงินที่ได้เบิกมาแล้วกับสำนักงานสามัญศึกษาจังหวัดเพื่อแก้ไขแบบขอรับเงินค่าเช่าบ้านของผู้ฟ้องคดีให้ถูกต้องและรีบดำเนินการส่งเรื่องเบิกเงินค่าเช่าบ้านของผู้ฟ้องคดีไปยังสำนักงานสามัญศึกษาจังหวัด ซึ่งเป็นการกระทำเพื่อรักษาประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดีในการให้ได้รับเงินค่าเช่าบ้าน (ตกเบิก) ดังนั้น เจ้าหน้าที่การเงินจึงไม่ได้ปฏิบัติหน้าที่ในการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านให้ผู้ฟ้องคดีล่าช้าเกินสมควร
จึงไม่เป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี
3. บุคคลอื่นได้รับความเสียหาย
ในการกระทำละเมิดถึงแม้จะเป็นการกระทำที่ผิดกฎหมาย หากผู้ที่ได้รับผลจากการกระทำไม่ได้รับความเสียหายย่อมไม่เป็นละเมิด สำหรับความเสียหายที่เกิดขึ้นที่จะถือว่าเป็นการกระทำละเมิดนั้น มีลักษณะสำคัญ ดังนี้
- เป็นความเสียหายที่เป็นผลโดยตรงและมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกับการกระทำละเมิด
- เป็นความเสียหายที่แน่นอน ไม่ว่าจะเป็นความเสียหายแก่ชีวิต ร่างกาย อนามัย เสรีภาพ ทรัพย์สินหรือเป็นความเสียหายต่อสิทธิของบุคคลอื่นซึ่งกฎหมายรับรอง คุ้มครอง ซึ่งอาจเป็นความเสียหายที่เป็นตัวเงินหรือความเสียหายอันมิใช่ตัวเงิน หรือเป็นความเสียหายที่เกิดขึ้นแล้วในเวลาปัจจุบัน หรือความเสียหายในอนาคตอันจะต้องเกิดขึ้นแน่นอน
- เป็นความเสียหายที่กฎหมายรับรองและคุ้มครอง
ตัวอย่างคำพิพากษาและคำวินิจฉัยเกี่ยวกับการกระทำที่บุคคลอื่นได้รับความเสียหาย
แม้คำสั่งจะไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่ก็ไม่ได้รับความเสียหายแก่สิทธิ
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 77/2547 เมื่อพิเคราะห์ถึงข้อความในคำสั่งย้าย ก็ไม่มีข้อความใดเป็นการใส่ความผู้ฟ้องคดีหรือกล่าวหรือไขข่าวแพร่หลาย ซึ่งข้อความอันฝ่าฝืนต่อความจริงที่จะทำให้ผู้ฟ้องคดีเสียหายแก่สิทธิในชื่อเสียง เกียรติยศ หรือเกียรติคุณแต่อย่างใด อีกทั้งคำสั่งดังกล่าวก็ไม่มีผลโดยตรงที่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่สิทธิในความเจริญก้าวหน้าในราชการ ไม่มีลักษณะหรือมีผลโดยตรงเป็นการทำร้ายร่างกายหรือจิตใจ และไม่มีลักษณะเป็นการบีบบังคับให้ผู้ฟ้องคดีต้องลาออกจากราชการก่อนครบเกษียณอายุราชการ อันจะเป็นการทำให้เสียหายแก่จิตใจและเสรีภาพของผู้ฟ้องคดี อีกทั้งในขณะที่มีคำสั่งย้ายให้ไปปฏิบัติหน้าที่ในหน่วยงานอื่น ผู้ถูกฟ้องคดีก็มีคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีอยู่ช่วยปฏิบัติราชการ ณ หน่วยงานเดิม โดยไม่ต้องเดินทางไปปฏิบัติราชการในตำแหน่งที่ได้รับการแต่งตั้งดังกล่าว ดังนั้น เมื่อไม่ปรากฏว่าผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายหรือได้รับความเสียหายเป็นพิเศษ แม้การออกคำสั่งจะถือว่าเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ก็ไม่เป็นการละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 420 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
ลักษณะการกระทำที่ถือว่าเป็นการกระทำละเมิดในทางปกครอง ต้องเป็นข้อพิพาทจากการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเนื่องมาจากสาเหตุ ดังต่อไปนี้
(1) การใช้อำนาจตามกฎหมาย
(2) การออกกฎ ออกคำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น
(3) การละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ
(4) การปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร
ทั้งนี้ โดยผลของการกระทำละเมิดดังกล่าวทำให้เกิดความเสียหายแก่ผู้อื่น (รวมถึงหน่วยงานทางปกครอง) การกระทำละเมิดในทางปกครอง จึงเป็นกรณีที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจตามกฎหมายกระทำการอย่างใดอย่างหนึ่งโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อทำให้เกิดความเสียหายขึ้น
ความรับผิดของการกระทำละเมิดในทางปกครอง อยู่ภายใต้บังคับของพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539
เขตอำนาจศาลและอายุความการฟ้องคดี
การกระทำละเมิดในทางปกครอง ผู้ได้รับความเสียหายต้องนำข้อพิพาทยื่นฟ้องต่อศาลปกครอง ภายในอายุความตามมาตรา 51 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ซึ่งกำหนดให้การฟ้องคดีเกี่ยวกับการกระทำละเมิดมีระยะเวลาการฟ้องคดีภายในหนึ่งปีนับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี หรือสิบปีนับแต่วันที่มีเหตุแห่งการฟ้องคดีกรณีหน่วยงานของรัฐเป็นผู้เสียหาย
หลักเกณฑ์ วิธีการและขั้นตอนการเรียกค่าสินไหมทดแทนการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ อาจเป็นกรณีเจ้าหน้าที่กระทำละเมิดต่อหน่วยงานของรัฐที่ตนอยู่ในสังกัดหรือหน่วยงานของรัฐแห่งอื่น และอาจเป็นกรณีเจ้าหน้าที่กระทำละเมิดต่อหน่วยงานของรัฐแห่งเดียวหรือหลายแห่งก็ได้ โดยเมื่อมีการกระทำละเมิดเกิดขึ้น เจ้าหน้าที่ย่อมต้องรับผิดต่อหน่วยงานของรัฐที่เสียหาย ซึ่งมาตรา 10 แห่งพระราชบัญ ญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 ได้กำหนดหลักเกณฑ์ในการเรียกร้องค่าสินไหมทดแทนจากเจ้าหน้าที่อันเนื่องจากการกระทำละเมิดไว้ 2 กรณีกรณีแรก การกระทำละเมิดต่อหน่วยงานของรัฐจากการปฏิบัติหน้าที่ ให้นำบทบัญญัติมาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 มาใช้บังคับโดยอนุโลม
กรณีที่สอง การกระทำละเมิดต่อหน่วยงานของรัฐที่มิใช่จากการปฏิบัติหน้าที่ ให้บังคับตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
หลักเกณฑ์การเรียกค่าสินไหมทดแทนกรณีการกระทำละเมิดจากการปฏิบัติหน้าที่
พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 มีความมุ่งหมายจะคุ้มครองให้ความเป็นธรรมกับเจ้าหน้าที่ในการปฏิบัติหน้าที่ มิใช่มุ่งที่จะดำเนินการเพื่อให้รัฐได้รับชดใช้ค่าเสียหายจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่จนเต็มจำนวน ซึ่งการกระทำละเมิดต่อหน่วยงานของรัฐที่เป็นการกระทำในการปฏิบัติหน้าที่นั้น จะต้องนำบทบัญญัติมาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 มาใช้บังคับโดยอนุโลม กล่าวคือ(1) หน่วยงานของรัฐที่ได้รับความเสียหายมีอำนาจออกคำสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิดรับผิดในความเสียหายของการกระทำละเมิดได้ (มาตรา 12) เมื่อเป็นการกระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ดังนั้น กรณีที่เจ้าหน้าที่กระทำละเมิดโดยความประมาทเลินเล่อธรรมดาหน่วยงานของรัฐที่ได้รับความเสียหายย่อมไม่อาจเรียกให้เจ้าหน้าที่รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนได้เลย หากหน่วยงานของรัฐออกคำสั่งเช่นว่านี้ ย่อมมีผลทำให้เป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย
(2) หน่วยงานของรัฐจะต้องคำนึงถึงระดับความร้ายแรงแห่งการกระทำและความเป็นธรรมในแต่ละกรณีเป็นเกณฑ์โดยไม่ต้องให้ใช้เต็มจำนวนความเสียหายก็ได้
(3) หากความเสียหายเกิดจากความผิดหรือความบกพร่องของหน่วยงานของรัฐ หรือระบบการดำเนินการส่วนรวมแล้ว ต้องหักส่วนความรับผิดดังกล่าวออกด้วย
(4) หากการทำละเมิดเกิดจากเจ้าหน้าที่หลายคนร่วมกันกระทำ หน่วยงานของรัฐมีสิทธิเรียกให้เจ้าหน้าที่แต่ละคนรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทน เฉพาะส่วนที่เจ้าหน้าที่แต่ละคนได้กระทำเท่านั้น ไม่อาจเรียกให้เจ้าหน้าที่ร่วมกันรับผิดในฐานะเป็นลูกหนี้ร่วมได้
ตัวอย่างคำพิพากษาและคำวินิจฉัยเกี่ยวกับหลักเกณฑ์การเรียกค่าสินไหมทดแทนกรณีการกระทำละเมิดจากการปฏิบัติหน้าที่
พฤติการณ์ถือว่าไม่ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 10/2552 การที่ผู้ถูกฟ้องคดี (เทศบาล) จะออกคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นลูกจ้างประจำรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจากเหตุละเมิดได้ ต้องปรากฏว่าผู้ฟ้องคดีมีพฤติกรรมขับรถด้วยความจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงจนก่อให้เกิดความเสียหาย ซึ่งการกระทำที่ถือว่าเป็นการกระทำด้วยความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงนั้น หมายถึง การกระทำโดยมิได้เจตนาแต่เป็นการกระทำซึ่งบุคคลพึงคาดหมายได้ว่าอาจก่อให้เกิดความเสียหายขึ้น และหากใช้ความระมัดระวังแม้เพียงเล็กน้อยก็อาจป้องกันมิให้เกิดความเสียหายได้ แต่กลับมิได้ใช้ความระมัดระวังเช่นว่านั้นเลย ดังนั้น เมื่อไม่ปรากฏว่าผู้ฟ้องคดีขับรถด้วยความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง การออกคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจากเหตุละเมิดดังกล่าว จึงเป็นคำสั่งที่ไม่ถูกต้องตามกฎหมาย มาตรา 10 วรรคหนึ่ง ประกอบมาตรา 8 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539
ความเสียหายไม่ได้เกิดจากเจ้าหน้าที่และไม่ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 359/2551 แม้คณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดมีความเห็นว่า ในระหว่างที่ผู้ฟ้องคดีดำรงตำแหน่งปลัดองค์การบริหารส่วนตำบล ได้ละเลยปล่อยให้มีการลงรายงานเท็จในสมุดเงินคงเหลือประจำวันและละเว้นไม่ทำบัญชีเงินคงเหลือประจำวัน เป็นเหตุให้หัวหน้าส่วนการคลังยักยอกเงินของผู้ถูกฟ้องคดี (องค์การบริหารส่วนตำบล) ก็ตาม แต่เมื่อไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่า ผู้ฟ้องคดีจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงในการปฏิบัติหน้าที่ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการรับเงิน การเบิกจ่ายเงินการฝากเงิน การเก็บรักษาเงิน และการตรวจเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2541 ประกอบกับผู้ฟ้องคดีเข้ามาดำรงตำแหน่งภายหลังที่ได้มีการยักยอกแล้ว และได้ปฏิบัติหน้าที่จนพบความผิดปกติและนำไปสู่การตรวจสอบ อีกทั้งคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ความรับผิดทางละเมิดก็เห็นว่าผู้ฟ้องคดีมิได้ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง กรณีจึงฟังได้ว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐเสียหายจากการทุจริตของหัวหน้าส่วนการคลัง มิได้เกิดจากผู้ฟ้องคดีและฟังไม่ได้ว่า ผู้ฟ้องคดีประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงก่อให้เกิดการทุจริตอันเป็นเหตุให้ผู้ถูกฟ้องคดีเสียหายแต่อย่างใด ผู้ถูกฟ้องคดีจึงไม่มีอำนาจออกคำสั่งเรียกให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ชำระเงินดังกล่าวตามมาตรา 12 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539
ออกคำสั่งเรียกให้ใช้เงินทั้งที่ผลการพิจารณาไม่ปรากฏว่าเจ้าหน้าที่ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 300/2551 เมื่อปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 (สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม) เห็นชอบตามรายงานผลการสอบสวนของคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ในฐานะคณะกรรมการพิจารณาผลการประกวดราคาในการขุดลอกหนองน้ำไม่ได้กระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อเป็นเหตุให้ราชการต้องเสียหายจากการว่าจ้างสูงกว่าราคาที่ควรจะเป็น และได้ดำเนินการตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขของทางราชการตามสมควรแก่วิสัยและพฤติการณ์แล้ว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๅ กลับมีคำสั่งตามความเห็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 (กระทรวงการคลัง) เรียกผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ซึ่งกระทำละเมิดให้ร่วมกันชดใช้ค่าสินไหมทดแทน โดยเห็นว่าการพิจารณาผลการประกวดราคาของผู้ฟ้องคดีทั้งสี่เป็นการกระทำโดยประมาทเลินเล่อเป็นเหตุให้ทางราชการเสียหาย ดังนั้นเมื่อคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ถือเป็นคำสั่งทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหรือหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีทั้งสี่แล้ว ประกอบกับไม่ปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 มีความเห็นว่าผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ได้กระทำละเมิดด้วยความจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงอันมีผลทำให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 มีอำนาจที่จะออกคำสั่งเรียกให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ชำระเงินภายในกำหนดได้ การออกคำสั่งดังกล่าวจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากเป็นการออกคำสั่งโดยไม่ชอบ
ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงจากการปฏิบัติหน้าที่เก็บภาษี
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 72-73/2550 สรรพากรอำเภอในฐานะผู้บังคับบัญชาสูงสุด
มีหน้าที่ต้องลงนามในหนังสือนำ ส่งเงินภาษีต่อธนาคารแห่งประเทศไทยและมีหน้าที่ต้องควบคุมดูแลเงินภาษีจำนวนมากในแต่ละวัน ซึ่งตามภาวะวิสัยของบุคคลในหน้าที่เช่นนี้จะต้องใช้ความระมัดระวังดูแลโดยรอบคอบในการตรวจสอบจำนวนเงินสดที่เก็บได้ว่ามีจำนวนตรงตามแคชเชียร์เช็คที่แลกซื้อจากธนาคารหรือไม่ และการตรวจสอบก็ไม่มีข้อยุ่งยาก สามารถกระทำได้โดยง่ายและอยู่ในภาวะวิสัยที่กระทำได้ด้วยตนเองในแต่ละวัน ประกอบกับมิได้จัดให้มีการลงทะเบียนคุมเช็คที่จัดเก็บประจำวัน ซึ่งจะทำให้ตรวจสอบได้ว่าในแต่ละวันมีเช็คที่ได้รับชำระภาษีอากรกี่ฉบับและเป็นของผู้ใด สมุดคุมเช็คจึงเป็นเครื่องมือในการตรวจสอบการทุจริตได้อย่างมีประสิทธิภาพ แม้จะไม่สามารถควบคุมการทุจริตได้ทั้งหมด เมื่อสรรพากรอำเภอมีอำนาจหน้าที่ความรับผิดชอบในการบริหารงานของสำนักงานเขต โดยควบคุมการปฏิบัติงานด้านการจัดเก็บภาษีอากรและเงินผลประโยชน์ของรัฐให้เป็นไปตามกฎหมายและระเบียบ แต่มิได้จัดทำสมุดทะเบียนคุมเช็คตามระเบียบกรมสรรพากร อันเป็นการเปิดโอกาสให้ผู้ใต้บังคับบัญชากระทำการทุจริตได้โดยง่าย และมิได้ควบคุมดูแลผู้ใต้บังคับบัญชาให้ปฏิบัติหน้าที่ราชการให้เป็นไปตามกฎหมายและระเบียบของทางราชการ ถือได้ว่าสรรพากรอำเภอกระทำโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงเป็นเหตุให้ทางราชการได้รับความเสียหายต้องรับผิดในผลแห่งการกระทำละเมิดตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 สำหรับหัวหน้างานบัญชีและบริการฯ ในฐานะผู้บังคับบัญชาชั้นต้นมีหน้าที่ตรวจสอบจำนวนเงินสดที่จะนำส่งคลังในแต่ละวันให้ตรงกับยอดที่จัดเก็บได้และตรงกับแคชเชียร์เช็คที่แลกซื้อมาจากธนาคาร การตรวจสอบเฉพาะยอดรวมภาษีที่จัดเก็บได้ในแต่ละวัน ถือไม่ได้ว่าได้กระทำการโดยรอบคอบถูกต้องตามภาวะวิสัยของบุคคลในหน้าที่ที่ต้องใช้ความระมัดระวังในการตรวจสอบจำนวนเงินสดที่จัดเก็บได้ทั้งการตรวจสอบก็มิได้ยุ่งยากสามารถที่จะทำได้ในแต่ละวัน ดังนั้น การที่หัวหน้างานบัญชีและบริการฯ ไม่ควบคุมดูแลการปฏิบัติหน้าที่ราชการของผู้ใต้บังคับบัญชาให้ปฏิบัติหน้าที่ราชการด้วยความถูกต้องตามระเบียบของทางราชการโดยเคร่งครัด อันเป็นช่องทางให้ผู้ใต้บังคับบัญชาอาศัยโอกาสยักยอกเอาเงินสดไป ซึ่งเป็นความเสียหายต่อเงินภาษีอากรที่จัดเก็บจากประชาชนเป็นจำนวนมาก จึงเป็นการกระทำโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงเป็นเหตุให้เสียหายแก่ทางราชการ จึงต้องรับผิดในผลแห่งการกระทำละเมิดตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 เช่นกัน
การหักส่วนความรับผิดจากความบกพร่องของหน่วยงาน
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 72/2550 การออกคำสั่งให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทน ต้องคำนึงถึงหลักเกณฑ์ 3 ประการ คือ (1) ความร้ายแรงแห่งการกระทำและความเป็นธรรมในแต่ละกรณี (2) หากการละเมิดเกิดจากความผิดหรือความบกพร่องของหน่วยงานหรือระบบการดำเนินงานส่วนรวม ต้องหักส่วนแห่งความรับผิดออก และ (๓) กรณีการละเมิดเกิดจากเจ้าหน้าที่หลายคน มิให้นำหลักเรื่องลูกหนี้ร่วมมาใช้บังคับ ดังนั้น กรณีที่กรมสรรพากรมีคำ สั่งตามความเห็นของกระทรวงการคลังให้สรรพากรอำเภอและหัวหน้างานบัญชีและบริการฯ รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนในอัตราร้อยละ 40 และร้อยละ ๖๐ ของค่าเสียหายทั้งหมด มีผลเป็นการเรียกค่าเสียหายจนเต็มจำนวนความเสียหายโดยมิได้นำหลักเกณฑ์ดังกล่าวมาพิจารณา อันเป็นการใช้ดุลพินิจในการออกคำสั่งโดยไม่สอดคล้องกับบทกฎหมาย ประกอบกับข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า ผู้บังคับบัญชาทั้งสองมิได้มีส่วนร่วมในการทุจริต หากแต่ต้องรับผิดในฐานะผู้บังคับบัญชาที่มิได้ควบคุมดูแลการปฏิบัติงานของผู้ใต้บังคับบัญชาและเปิดโอกาสให้มีการกระทำการทุจริต อีกทั้งการทุจริตเกิดขึ้นในขั้นตอนการนำเงินส่งคลังซึ่งเป็นขั้นตอนสุดท้าย และการนำเงินไปแลกแคชเชียร์เช็คก่อนนำเงินส่งคลังก็กระทำโดยเจ้าหน้าที่เพียงคนเดียว เนื่องจากอัตรากำลังไม่เพียงพอที่จะทำในรูปคณะกรรมการ ซึ่งย่อมเป็นการเปิดโอกาสให้มีการทุจริตได้โดยง่ายหากไม่ดูแลใกล้ชิด ประกอบกับการฉวยโอกาสทุจริตกระทำในวันที่มีการรับชำระภาษีจำนวนมาก การมีบุคลากรไม่เพียงพอ จึงทำให้ต้องแต่งตั้งบุคคลที่ไม่เหมาะสมเข้าปฏิบัติงาน เป็นเหตุให้การกระทำต่าง ๆ ขาดความรอบคอบ ขาดการตรวจสอบซึ่งกันและกัน และการคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการมีส่วนบกพร่องทำให้ได้คนที่ดีไม่เท่าที่ควร กรณีจึงถือได้ว่ากรมสรรพากรมีส่วนบกพร่องอยู่ด้วย ฉะนั้น เมื่อคำนึงถึงระดับความร้ายแรงแห่งการกระทำและความเป็นธรรมแก่ผู้บังคับบัญชา อีกทั้งความบกพร่องของหน่วยงานโดยตลอดแล้ว เห็นควรหักส่วนความรับผิดให้ผู้บังคับบัญชาลงร้อยละ 80 ของความเสียหายทั้งหมด การที่กระทรวงการคลังให้สรรพากรอำเภอในฐานะผู้บังคับบัญชาสูงสุดรับผิดร้อยละ 40 และหัวหน้างานบัญชีและบริการฯ ในฐานะผู้บังคับบัญชาชั้นต้นรับผิดร้อยละ 60 ของค่าเสียหายทั้งหมด เนื่องจากเป็นผู้บังคับบัญชาชั้นต้นที่ใกล้ชิดกับผู้ใต้บังคับบัญชามากกว่า กรณีนี้มิใช่เกิดจากการกระทำโดยจงใจของผู้บังคับบัญชาทั้งสองอันจะถือเป็นการร่วมกันกระทำละเมิด แต่เป็นเรื่องที่ต่างคนต่างทำละเมิดจึงต้องรับผิดเฉพาะส่วนของตน การแบ่งส่วนความรับผิดในอัตราดังกล่าวจึงเหมาะสมแล้ว และเมื่อหักความบกพร่องของหน่วยงานลงร้อยละ ๘๐ ของเงินที่ถูกยักยอก (จำนวน 5,874,024 บาท) คงเหลือเงินที่ผู้บังคับบัญชาทั้งสองต้องชดใช้คืนเพียงร้อยละ 20 ของจำนวนเงินค่าเสียหายทั้งหมด คือ จำนวนเงิน 1,174,804.80 บาท ดังนั้น เมื่อสรรพากรอำเภอต้องรับผิดร้อยละ 40 จึงคิดเป็นจำนวนเงินที่ต้องชดใช้จำนวน 469,921.92 บาท และหัวหน้างานบัญชีและบริการฯ ต้องรับผิดร้อยละ 60 จึงคิดเป็นจำนวนเงินที่ต้องชดใช้จำนวน 704,882.88 บาท
ผู้ขออนุญาตใช้รถยนต์ต้องแบ่งความรับผิดด้วย
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 549/2551 แม้ผู้ฟ้องคดีมิได้ใช้หรืออนุญาตให้นาย พ. ขับรถยนต์ไปใช้ส่วนตัว การเกิดอุบัติเหตุและความเสียหายของรถยนต์ของราชการจึงเกิดจากนาย พ. โดยตรง แต่เมื่อผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ขออนุญาตใช้รถยนต์และขออนุญาตนำรถยนต์ของราชการมาเก็บรักษาไว้ที่บ้านพัก ผู้ฟ้องคดีก็จะต้องรับผิดชอบควบคุมดูแลการเก็บรักษารถยนต์ให้เป็นไปตามระเบียบของทางราชการ เมื่อทราบว่านาย พ. ไม่นำรถยนต์มาเก็บรักษาไว้ที่บ้านพักในเวลาอันสมควร แต่ก็มิได้ติดตามรถยนต์ตามสมควร แม้จะอ้างว่าได้ใช้ความพยายามติดตามโดยการโทรศัพท์ฝากข้อความไปยังเพจเจอร์ของนาย พ. แล้ว แต่ไม่ได้รับการติดต่อกลับ ก็จะต้องใช้ความพยายามขวนขวายติดตามว่านาย พ. นำรถยนต์ไปใช้ที่ใด โดยสอบถามจากบุคคลที่ใกล้ชิดหรือบุคคลที่นาย พ. อาศัยอยู่ด้วย หรือแม้ว่าในระหว่างเวลานั้นมีฝนตกหนักและน้ำท่วมไม่สามารถนำรถยนต์ออกไปได้ก็ตาม ก็สามารถใช้โทรศัพท์ในการแจ้งเหตุต่อผู้ที่เกี่ยวข้องให้ทราบได้ แต่ผู้ฟ้องคดีกลับอ้างว่าตนมีอาการอ่อนเพลียและรับประทานยาทำให้เกิดอาการง่วงนอนและเข้านอนพักผ่อน โดยมิได้เอาใจใส่ในการติดตามรถยนต์กลับคืนมาให้เพียงพอตามวิสัยและพฤติการณ์ที่ผู้ควบคุมดูแลรถยนต์จะพึงกระทำ และมิได้รายงานให้ผู้บังคับบัญชาทราบจนเป็นเหตุให้นาย พ. นำรถยนต์ไปใช้ประโยชน์ส่วนตัวจนประสบอุบัติเหตุในเวลาต่อมา ถือว่าความเสียหายส่วนหนึ่งเกิดจากความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงของผู้ฟ้องคดีในการควบคุมดูแลรถยนต์ของทางราชการ ผู้ฟ้องคดีจึงต้องร่วมรับผิดชดใช้ค่าเสียหายให้แก่ทางราชการด้วย คำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่ทางราชการในอัตราร้อยละ 50 ของจำนวนค่าเสียหายจึงชอบด้วยกฎหมาย
วิธีการและขั้นตอนการเรียกให้เจ้าหน้าที่ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน
การที่เจ้าหน้าที่ได้ทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่ต่อหน่วยงานของรัฐโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง หน่วยงานของรัฐที่เสียหายมีอำนาจที่จะออกคำสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามมาตรา 12 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 ภายในเวลาที่กำหนดได้ โดยไม่จำเป็นต้องฟ้องคดีต่อศาลแต่อย่างใด โดยหน่วยงานของรัฐต้องดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการต่างๆ ในทางปฏิบัติ ตั้งแต่ชั้นการสอบสวนข้อเท็จจริงเกี่ยวกับผู้ต้องรับผิดและจำนวนค่าสินไหมทดแทน ไปจนถึงการมีคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน รวมทั้งการผ่อนชำระค่าสินไหมทดแทนของเจ้าหน้าที่ผู้ต้องรับผิดตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 ซึ่งออกตามมาตรา 13 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 ซึ่งแม้กฎหมายจะกำหนดให้ออกระเบียบได้เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการผ่อนชำระที่เจ้าหน้าที่ต้องรับผิดเท่านั้นก็ตาม ศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยวางหลักการสำคัญไว้ว่า ในส่วนที่เกินไปจากที่กฎหมายบัญญัติ มิใช่อนุบัญญัติหรือกฎ หากแต่เป็นระเบียบภายในของฝ่ายบริหารที่กำหนดโดยคณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นองค์กรสูงสุดของฝ่ายบริหาร แต่ระเบียบปฏิบัติดังกล่าวก็คงมีสภาพบังคับให้หน่วยงานของรัฐซึ่งอยู่ภายใต้บังคับบัญชาหรือกำกับดูแลของผู้ออกระเบียบปฏิบัตินั้น ต้องถือปฏิบัติกับเจ้าหน้าที่ในสังกัดโดยทัดเทียมกัน ไม่สามารถยกเว้นหรือปฏิบัติให้ผิดไปจากระเบียบปฏิบัติดังกล่าวได้ (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 60/2551) ดังนั้น หน่วยงานของรัฐจึงต้องปฏิบัติตามที่ระเบียบดังกล่าวกำหนดไว้ ดังนี้(1) การตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด
เมื่อเกิดความเสียหายแก่หน่วยงานของรัฐให้เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องแจ้งต่อผู้บังคับบัญชาโดยไม่ชักช้าและให้มีการรายงานตามลำดับชั้นถึงหัวหน้าหน่วยงานของรัฐแห่งนั้น และหากหน่วยงานของรัฐมีเหตุอันควรเชื่อว่าการทำละเมิดเกิดจากการกระทำของเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐแห่งนั้น ให้หัวหน้าหน่วยงานแต่งตั้ง “คณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด” โดยไม่ชักช้า เพื่อพิจารณาเสนอความเห็นเกี่ยวกับตัวผู้ต้องรับผิดและจำนวนค่าสินไหมทดแทนที่ต้องชดใช้ (ข้อ 7 และข้อ 8) สำหรับผู้มีอำนาจแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีฯ กำหนดไว้ต่างกัน ตามแต่หน่วยงานของรัฐที่เกิดความเสียหายและเจ้าหน้าที่ที่มีเหตุอันควรเชื่อว่ากระทำละเมิด กล่าวคือ
- กรณีที่หัวหน้าหน่วยงานของรัฐที่เกิดความเสียหายนั้น มีเหตุอันควรเชื่อว่าความเสียหายเกิดจากการกระทำของเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐแห่งนั้น หัวหน้าหน่วยงานของรัฐดังกล่าวจะเป็นผู้มีอำนาจหน้าที่แต่งตั้ง คณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด (ข้อ 8)
- กรณีที่เจ้าหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐแห่งหนึ่ง ทำให้เกิดความเสียหายแก่หน่วยงานของรัฐอีกแห่งหนึ่ง ผู้มีอำนาจหน้าที่แต่งตั้งคณะกรรมการ ได้แก่ หัวหน้าหน่วยงานของรัฐที่ได้รับความเสียหายและหัวหน้าหน่วยงานของรัฐที่เจ้าหน้าที่ผู้นั้นสังกัดหรือผู้ซึ่งระเบียบนี้กำหนดให้เป็นผู้รับแจ้งมีอำนาจร่วมกันแต่งตั้งคณะกรรมการ (ข้อ 10)
- กรณีเกิดความเสียหายแก่หน่วยงานของรัฐมากกว่าหนึ่งแห่งและหรือความเสียหายเกิดจากผลการกระทำของเจ้าหน้าที่หลายหน่วยงาน ผู้มีอำนาจหน้าที่แต่งตั้งคณะกรรมการ ได้แก่ หัวหน้าหน่วยงานของรัฐที่ได้รับความเสียหายหรือหัวหน้าหน่วยงานของรัฐที่เจ้าหน้าที่ผู้นั้นสังกัดหรือผู้ซึ่งระเบียบนี้กำหนดให้เป็นผู้รับแจ้งบรรดาที่เกี่ยวข้องแล้วแต่กรณี ร่วมกันแต่งตั้งคณะกรรมการ (ข้อ 11)
- ถ้าผู้มีอำนาจแต่งตั้งคณะกรรมการตามข้อ 8 ข้อ 10 หรือข้อ 11 ไม่ดำเนินการแต่งตั้งคณะกรรมการภายในเวลาอันควรหรือแต่งตั้งกรรมการโดยไม่เหมาะสม ให้ปลัดกระทรวง ปลัดทบวง หรือรัฐมนตรีซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาหรือกำกับดูแลหรือควบคุมการปฏิบัติงานของบุคคลดังกล่าว มีอำนาจแต่งตั้งคณะกรรมการหรือเปลี่ยนแปลงกรรมการแทนผู้มีอำนาจแต่งตั้งนั้นได้ตามที่เห็นสมควร (ข้อ 12)
(2) การรวบรวมพยานหลักฐานและให้ผู้ที่เกี่ยวข้องชี้แจงและโต้แย้ง
คณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดมีอำนาจหน้าที่พิจารณาข้อเท็จจริงอันเกี่ยวกับการกระทำละเมิด โดยตรวจสอบข้อเท็จจริงและรวบรวมพยานหลักฐานทั้งปวงที่เกี่ยวข้อง รับฟังพยานบุคคล หรือพยานผู้เชี่ยวชาญ และตรวจสอบเอกสาร วัตถุ หรือสถานที่ทั้งนี้ ในการสอบสวน คณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดต้องให้โอกาสแก่เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องหรือผู้เสียหายได้ชี้แจงข้อเท็จจริงและโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานของตนอย่างเพียงพอและเป็นธรรม (ข้อ 14 และข้อ 15)
หลักการให้โอกาสแก่เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องหรือผู้เสียหายได้ชี้แจงข้อเท็จจริงและโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานของตนอย่างเพียงพอและเป็นธรรมดังกล่าว สอดคล้องกับมาตรา 30 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ซึ่งเป็นหลักการที่ให้สิทธิกับคู่กรณีในกระบวนการพิจารณาทางปกครองที่จะได้มีโอกาสรับทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตนก่อนที่ฝ่ายปกครองจะมีคำสั่งทางปกครองที่อาจกระทบกระเทือนต่อสิทธิของคู่กรณี ทั้งนี้ โดยมี
วัตถุประสงค์ 2 ประการ คือ (๑) เพื่อประกันความเป็นธรรมให้กับบุคคลที่เป็นคู่กรณีโดยการให้โอกาสคู่กรณีได้ทราบข้อเท็จจริงและโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานเพื่อปกป้องสิทธิเสรีภาพของตน (๒) เพื่อประกันคุณภาพของคำสั่งทางปกครองซึ่งการเปิดโอกาสจะทำให้เจ้าหน้าที่ได้รับทราบข้อเท็จจริงที่เกี่ยวกับเรื่องที่จะออกคำสั่งอย่างรอบด้านและสมเจตนารมณ์ของกฎหมาย อันถือเป็นประโยชน์สาธารณะอย่างมีประสิทธิภาพ ขณะเดียวกันก็กระทบกับสิทธิเสรีภาพหรือประโยชน์อันชอบธรรมของปัจเจกชนน้อยที่สุด ดังนั้น การที่ฝ่ายปกครองไม่ได้ให้โอกาสดังกล่าวแก่เจ้าหน้าที่ในการสอบสวนข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดเมื่อออกคำสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน ย่อมจะมีผลทำให้คำสั่งนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมายได้
(3) การเสนอความเห็นไปยังผู้แต่งตั้ง
เมื่อคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดพิจารณาแล้วเสร็จ ให้เสนอความเห็นไปยังผู้แต่งตั้ง (ข้อ 16) ความเห็นของคณะกรรมการดังกล่าวต้องมีข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายที่แจ้งชัดและต้องมีพยานหลักฐานที่สนับสนุนประกอบด้วย ซึ่งความเห็นของคณะกรรมการไม่ผูกมัดผู้แต่งตั้งหรือรัฐที่จะมีความเห็นเป็นอย่างอื่น
สำหรับการรายงานความเห็นจากการสอบสวน กรณีการหักส่วนความรับผิด ถ้าการกระทำละเมิดเกิดจากความผิดหรือความบกพร่องของหน่วยงานของรัฐ มาตรา 8 วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 มีความมุ่งหมายแต่เพียงว่า หากผลการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดนอกจากจะพบว่าการละเมิดเกิดจากการกระทำด้วยความจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงของเจ้าหน้าที่แล้ว ยังพบว่าการละเมิดดังกล่าวเกิดจากความผิดหรือความบกพร่องของหน่วยงานของรัฐหรือระบบการดำเนินงานส่วนรวมมีส่วนก่อให้เกิดขึ้นด้วย คณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดหรือหัวหน้าหน่วยงานของรัฐแห่งนั้นหรือกระทรวงการคลังสามารถที่จะเสนอความเห็น หรือสั่งการ หรือมีความเห็นในการตรวจสอบสำนวนการสอบสวน แล้วแต่กรณี เพื่อให้หักส่วนแบ่งความรับผิดของหน่วยงานของรัฐดังกล่าวออกจากจำนวนความรับผิดของเจ้าหน้าที่ได้ด้วย แต่ถ้าผลการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดไม่พบว่าการละเมิดเกิดจากความผิดหรือความบกพร่องของหน่วยงานของรัฐหรือระบบการดำเนินงานส่วนรวมด้วย ก็ไม่มีความจำเป็นที่จะต้องกล่าวถึงเหตุที่หน่วยงานของรัฐไม่มีส่วนในการละเมิดดังกล่าวไว้ในรายงานการสอบสวน ในคำสั่งหรือในผลการตรวจสอบสำนวนการสอบสวนแล้วแต่กรณีแต่อย่างใด (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 362/2549)
(4) การวินิจฉัย
เมื่อผู้แต่งตั้งได้รับผลการพิจารณาของคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดแล้วให้วินิจฉัยสั่งการว่ามีผู้รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนหรือไม่ และเป็นจำนวนเท่าใด แต่ทั้งนี้ ยังไม่ต้องแจ้งการสั่งการให้ผู้ที่เกี่ยวข้องทราบแต่อย่างใด (ข้อ 17 ) ในขั้นตอนที่ผู้แต่งตั้งได้รับความเห็น จากคณะกรรมการแล้ว ผู้แต่งตั้งมีหน้าที่ต้องพิจารณาสำนวนการสอบสวนของคณะกรรมการ ทั้งในเรื่องข้อเท็จจริง ข้อกฎหมายที่คณะกรรมการเสนอความเห็น ตลอดจนการพิจารณาพยานหลักฐานสนับสนุนอย่างละเอียด หากมีประเด็นที่ยังเป็นปัญหาอยู่หรือคณะกรรมการยังสอบข้อเท็จจริงไม่ครบถ้วน ผู้แต่งตั้งสามารถขอให้คณะกรรมการทบทวนหรือสอบเพิ่มเติมได้ พร้อมทั้งกำหนดระยะเวลาให้คณะกรรมการดำเนินการให้แล้วเสร็จด้วย แต่เมื่อเห็นว่าความเห็นของคณะกรรมการสมบูรณ์แล้ว ให้วินิจฉัยสั่งการตามหลักเกณฑ์ มาตรา 10 ประกอบกับมาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 โดยไม่ต้องผูกมัดกับความเห็นของคณะกรรมการ (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 366-367/2549)
(5) การส่งสำนวนให้กระทรวงการคลังตรวจสอบ
เมื่อผู้แต่งตั้งวินิจฉัยแล้วเสร็จ ให้ส่งสำนวนภายในเจ็ดวันนับแต่วันวินิจฉัยสั่งการ ให้กระทรวงการคลังเพื่อตรวจสอบ เว้นแต่เป็นเรื่องที่กระทรวงการคลังประกาศกำหนดว่าไม่ต้องรายงานให้กระทรวงการคลังตรวจสอบ (ข้อ 17)
กระทรวงการคลังต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จก่อนอายุความสองปีสิ้นสุดไม่น้อยกว่าหกเดือน ถ้ากระทรวงการคลังไม่แจ้งผลการตรวจสอบให้ทราบภายในกำหนดเวลาดังกล่าว ให้ผู้แต่งตั้งมีคำสั่งตามที่เห็นสมควรและแจ้งให้ผู้เกี่ยวข้องทราบ เว้นแต่ในกรณีหน่วยงานของรัฐนั้นเป็นราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา หรือหน่วยงานอื่นของรัฐตามกฎหมาย
ว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ ให้กระทรวงการคลังพิจารณาให้แล้วเสร็จก่อนอายุความสองปีสิ้นสุดไม่น้อยกว่าหนึ่งปี ถ้ากระทรวงการคลังไม่แจ้งผลการตรวจสอบให้ทราบภายในกำหนดเวลาดังกล่าว ให้ผู้แต่งตั้งมีคำสั่งตามที่เห็นสมควร และแจ้งให้ผู้เกี่ยวข้องทราบ
(6) การออกคำสั่งให้เจ้าหน้าที่ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามความเห็นของกระทรวงการคลัง
เมื่อกระทรวงการคลังพิจารณาแล้วเสร็จ ผู้แต่งตั้งต้องมีคำสั่งตามความเห็นของกระทรวงการคลัง และแจ้งคำสั่งนั้นให้ผู้ที่เกี่ยวข้องทราบ แต่ในกรณีที่หน่วยงานของรัฐที่เสียหายเป็นราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา หรือหน่วยงานอื่นของรัฐตามกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ให้ผู้บังคับบัญชาหรือผู้กำกับดูแลหรือควบคุมหน่วยงานของรัฐแห่งนั้น วินิจฉัยสั่งการให้หน่วยงานของรัฐดังกล่าวปฏิบัติตามที่เห็นว่าถูกต้อง ในกรณีที่หน่วยงานของรัฐที่เสียหายสั่งการตามความเห็นของกระทรวงการคลัง ให้ผู้แต่งตั้งดำเนินการเพื่อออกคำสั่งให้ชำระค่าสินไหมทดแทนหรือฟ้องคดีต่อศาลอย่าให้ขาดอายุความหนึ่งปีนับแต่วันที่ผู้แต่งตั้งแจ้งคำสั่งให้ผู้รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทน (ข้อ 18)
(7) การแจ้งคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน
การแจ้งคำสั่งให้เจ้าหน้าที่ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจากการกระทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่ต่อหน่วยงานของรัฐ (มาตรา 12) ให้แจ้งด้วยว่าผู้นั้นมีสิทธิร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์และฟ้องคดีต่อศาลได้พร้อมกับแจ้งกำหนดอายุความร้องทุกข์และอายุความฟ้องคดีต่อศาลให้ทราบด้วย (ข้อ 19)
เนื่องจากคำสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน ถือเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ดังนั้น หากเจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิดเห็นว่า หน่วยงานของรัฐใช้อำนาจออกคำสั่งเรียกให้ใช้เงินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เช่น เห็นว่ากรณีเป็นการกระทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่โดยไม่จงใจหรือกระทำโดยประมาทเลินเล่อธรรมดา หรือแม้จะต้องชดใช้ค่าสินไหมทดแทน แต่จำนวนที่ชดใช้ควรน้อยกว่าจำนวนที่หน่วยงานของรัฐได้ออกคำสั่ง เพราะการกระทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่โดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงนั้น เกิดจากความผิดหรือความบกพร่องของหน่วยงานของรัฐหรือระบบการดำเนินงานส่วนรวมด้วย เจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิดจะต้องดำเนินการอุทธรณ์ภายในฝ่ายบริหารเสียก่อนตามมาตรา 44 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และเมื่อผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์มีคำวินิจฉัยเป็นประการใดแล้ว หากเจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิดยังเห็นว่าไม่ได้รับความเป็นธรรมก็มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลต่อไป
ด้วยเหตุนี้ผู้ออกคำสั่งจึงต้องแจ้งสิทธิการอุทธรณ์ให้เจ้าหน้าที่ผู้ต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนทราบ และกรณีที่ผู้ออกคำสั่งฝ่าฝืนมิได้มีการแจ้งสิทธิและระยะเวลาในการยื่นอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่ง เจ้าหน้าที่ผู้รับคำสั่งสามารถยื่นคำอุทธรณ์หรือโต้แย้งได้ภายในหนึ่งปีนับแต่วันที่ได้รับคำสั่ง ตามมาตรา 40 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เพื่อให้คู่กรณีใช้สิทธิอุทธรณ์ต่อไป
(8) กรณีที่เจ้าหน้าที่ไม่ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน
หากหน่วยงานของรัฐมีคำสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทน แต่เจ้าหน้าที่ไม่ชดใช้ค่าเสียหายตามคำสั่งดังกล่าว หน่วยงานของรัฐสามารถใช้มาตรการบังคับทางปกครอง โดยการยึดหรืออายัดทรัพย์สินของเจ้าหน้าที่และนำออกขายทอดตลาด เพื่อนำเงินที่ได้มาชดใช้ค่าสินไหมทดแทนได้ตามมาตรา 57 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 การใช้มาตรการบังคับทางปกครองต่อเจ้าหน้าที่ผู้กระทำละเมิดนี้ ไม่ตกอยู่ในบังคับของบทบัญญัติของมาตรา 55 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เนื่องจากมาตรา 12 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 เป็นบทบัญญัติที่ยกเว้นบทบัญญัติดังกล่าวในเรื่องการห้ามใช้มาตรการบังคับทางปกครองกับเจ้าหน้าที่ด้วยกัน ดังนั้น เมื่อเจ้าหน้าที่ทราบคำสั่งทางปกครองที่กำหนดให้ชำระเงินแล้ว ถ้าถึงกำหนดดังกล่าวแล้วไม่มีการชำระโดยถูกต้องครบถ้วน และหน่วยงานของรัฐได้มีหนังสือเตือนให้ผู้นั้นชำระภายในระยะเวลาที่กำหนดแล้วแต่ไม่มีการปฏิบัติตามคำเตือนนั้น หน่วยงานของรัฐย่อมมีอำนาจใช้มาตรการบังคับทางปกครองโดยยึดหรืออายัดทรัพย์สินของเจ้าหน้าที่ผู้กระทำละเมิดออกขายทอดตลาด เพื่อชำระเงินให้ครบถ้วนได้ตามมาตรา 57 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ
ราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 กรณีถือว่ามีบทบัญญัติกฎหมายกำหนดขั้นตอนและวิธีการให้หน่วยงานของรัฐปฏิบัติในการแก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายไว้โดยไม่ต้องฟ้องคดีต่อศาลให้มีคำ บังคับตามมาตรา 72 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 หน่วยงานของรัฐจึงไม่มีสิทธิฟ้องคดีตามมาตรา 42 แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 74/2546)
