การกำหนดค่าทดแทนที่ดินที่ถูกเวนคืนซึ่งอยู่ในทําเลเดียวกัน แต่ได้ค่าทดแทนแตกต่างกัน ย่อมไม่เป็นธรรมต่อเจ้าของที่ดิน

 

     กรณีที่บางท่านอาจจะเป็นผู้ที่มีบ้านและที่ดินอยู่ในแนวเขตเวนคืนซึ่งต้องถูกบังคับซื้อที่ดิน เพื่อดําเนินโครงการต่างๆของรัฐ การได้รับค่าทดแทนที่เป็นธรรมนั้นนับเป็นสิ่งที่สําคัญยิ่งสําหรับผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการจัดทําบริการสาธารณะของรัฐ

     ตัวอย่างคดีซึ่งพิพาทกันด้วยเรื่องการกําหนดค่าทดแทนจากการเวนคืนที่ดิน เป็นกรณีที่ดิน ๒ แปลง ซึ่งตั้งอยู่ในทําเลเดียวกัน แต่เมื่อยื่นอุทธรณ์ขอให้เพิ่มค่าทดแทน ปรากฏว่าที่ดินแปลงหนึ่งได้ค่าทดแทนเพิ่ม แต่อีกแปลงกลับไม่ได้ค่าทดแทนเพิ่ม ซึ่งดูจะไม่เป็นธรรมต่อเจ้าของที่ดิน

     เรื่องนี้ ผู้ฟ้องคดีเป็นทายาทและเป็นผู้จัดการมรดกของนาย ช. ซึ่งมีกรรมสิทธิ์ในที่ดินมีโฉนด แต่อยู่ในแนวเขตเวนคืนบางส่วน มีเนื้อที่เกือบ ๒ ไร่ โดยแบ่งเป็น ๒ ส่วน ส่วนแรก ติดทางสาธารณประโยชน์ กําหนดราคาค่าทดแทน ราคาไร่ละ ๑๒๐,๐๐๐ บาท และส่วนที่สอง ไม่ติดทางสาธารณประโยชน์ กําหนดราคาค่าทดแทน ราคาไร่ละ ๘๐,๐๐๐ บาท รวมค่าทดแทนที่ดินของผู้ฟ้องคดีเนื้อที่ ๑ ไร่ ๓ งาน ๓๖ ตารางวา เป็นเงิน ๓๕๔,๔๖๐ บาท ผู้ฟ้องคดีไม่พอใจราคาค่าทดแทนดังกล่าว จึงมีหนังสืออุทธรณ์ขอให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒) เพิ่มค่าทดแทนที่ดินให้แก่ตน แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่เพิ่มค่าทดแทนให้เนื่องจากเห็นว่าค่าทดแทนเหมาะสมและเป็นธรรมแล้ว ผู้ฟ้องคดีจึงนําคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง เพื่อขอให้กรมชลประทาน (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑) กําหนดค่าทดแทนที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีเพิ่มขึ้นอีกเป็นเงินจํานวน ๑,๘๗๖,๘๐๐ บาท

     ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์เงินค่าทดแทนกําหนดหลักเกณฑ์การพิจารณาโดยแบ่งผู้อุทธรณ์ออกเป็น ๕ กลุ่ม และมีมติให้เพิ่มค่าทดแทนเฉพาะกลุ่มที่ ๕ (อุทธรณ์โดยอ้างอิงหลักฐานการได้มาตามสัญญาซื้อขายและจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม) และไม่เพิ่มค่าทดแทนให้แก่กลุ่มที่ ๑ ถึงกลุ่มที่ ๓ รวมถึงผู้ฟ้องคดีซึ่งอยู่ในกลุ่มที่ ๑ (อุทธรณ์โดยอ้างอิงราคาซื้อขายปกติในท้องตลาด แต่ไม่มีเอกสารอ้างอิง) เนื่องจากเห็นว่าราคาค่าทดแทนที่ได้รับเหมาะสมแล้ว ส่วนกลุ่มที่ ๔ มีมติไม่รับอุทธรณ์ เนื่องจากเป็นการยื่นอุทธรณ์โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งได้ปรากฏในรายงานการประชุมคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ฯ ว่า ที่ดินของผู้อุทธรณ์ในกลุ่มที่ ๕ ของบริษัท ร. ได้รับค่าทดแทนที่ดินเพิ่มขึ้นอีกไร่ละ ๒๐,๐๐๐ บาท จากเดิมไร่ละ ๘๐,๐๐๐ บาท เป็นไร่ละ ๑๐๐,๐๐๐ บาท โดยพิจารณาจากหลักฐานการได้มาโดยการซื้อขายตามหนังสือสัญญาขายที่ดินและจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม ซึ่งที่ดินดังกล่าวอยู่ในบัญชีกําหนดราคาค่าทดแทนที่ดินในโซนและบล็อกเช่นเดียวกับที่ดินของผู้ฟ้องคดีในส่วนเนื้อที่ ๑ ไร่ ๘๖ ตารางวา ซึ่งไม่ติดถนน และใช้ประโยชน์จากที่ดินในการทําการเกษตรเหมือนกัน แต่ที่ดินของผู้ฟ้องคดีในส่วนดังกล่าวไม่ได้รับค่าทดแทนเพิ่ม เนื่องจากคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ฯ อ้างว่าผู้ฟ้องคดีไม่มีเอกสารอ้างอิงราคาซื้อขายปกติในท้องตลาดมาแสดง
     จากข้อเท็จจริงดังกล่าวเห็นได้ว่า ที่ดินทั้ง ๒ แปลงตั้งอยู่ในโซนและบล็อกเดียวกัน และเมื่อพิจารณาแผนที่แสดงที่ตั้งบริเวณที่ดินของผู้ฟ้องคดีในส่วนดังกล่าวกับที่ดินของบริษัท ร. ต่างก็ไม่ติดทางสาธารณประโยชน์เหมือนกัน ที่ดินของผู้ฟ้องคดีจึงไม่ได้มีสภาพและที่ตั้งที่ด้อยกว่าหรือแตกต่างกับที่ดินของบริษัท ร. แต่อย่างใด การกําหนดราคาค่าทดแทนที่ดินของผู้ฟ้องคดีกับที่ดินของบริษัท ร. จึงไม่ควรแตกต่างกัน  เมื่อมีการพิจารณาอุทธรณ์เพิ่มค่าทดแทนที่ดินให้กับบริษัท ร. เนื่องจากมีหลักฐานการได้มาโดยการซื้อขายตามหนังสือสัญญาขายที่ดินและจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม แต่ไม่พิจารณาเพิ่มค่าทดแทนให้แก่ผู้ฟ้องคดีเนื่องจากไม่มีเอกสารอ้างอิงราคาซื้อขายปกติในท้องตลาดมาแสดง โดยไม่ได้พิจารณาถึงสภาพและที่ตั้งของที่ดินทั้ง ๒ แปลง ซึ่งไม่แตกต่างกันประกอบด้วย จึงถือว่าไม่ได้กําหนดค่าทดแทนการเวนคืนที่ดินโดยคํานึงถึงหลักเกณฑ์ตามมาตรา ๔๒ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และมาตรา ๒๑ วรรคหนึ่ง (๑) ถึง (๕) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ (ซึ่งใช้บังคับขณะนั้น) ครบถ้วนทั้งมาตรา ซึ่งกําหนดให้คํานึงถึงสภาพและที่ตั้งของที่ดินประกอบด้วย
     กรณีจึงเป็นการกําหนดค่าทดแทนที่ดินเฉพาะสวน (เนื้อที่ ๑ ไร่ ๘๖ ตารางวา) ให้แก่ผู้ฟ้องคดีโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่เหมาะสม และไม่เป็นธรรม ดังนั้น ค่าทดแทนที่ดินในส่วนดังกล่าวจึงควรมีราคาไร่ละ ๑๐๐,๐๐๐ บาท ผู้ฟ้องคดีจึงต้องได้รับเงินค่าทดแทนการเวนคืนที่ดินเพิ่มอีกจํานวน ๒๔,๓๐๐ บาท (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๑๔๖/๒๕๖๔)

ที่ดินถูกเขตเดินสายไฟฟ้าแรงสูงพาดผ่าน ทำให้ที่ดินราคาตกทั้งแปลง ค่าทดแทนที่ได้รับต้องเป็นธรรม

 
     กรณีเจ้าของที่ดินแปลงใหญ่ซึ่งถูกเขตเดินสายไฟฟ้าพาดผ่านในลักษณะถูกแบ่งออกเป็นสองแปลง ทําให้ที่ดินส่วนที่เหลือไม่อาจใช้ประโยชน์ได้เต็มที่ เนื่องจากไม่เหมาะที่จะก่อสร้างเป็นที่พักอาศัยหรืออาคารบางประเภท อันก่อให้เกิดอุปสรรคและข้อจํากัดในการใช้ประโยชน์จากที่ดิน และทําให้มูลค่าของที่ดินลดลงทั้งแปลง อีกทั้งค่าทดแทนที่ได้รับก็ไม่น่าพึงพอใจ เจ้าของที่ดินดังกล่าวย่อมมีสิทธินำคดีมาฟ้องศาลปกครองได้

     ข้อเท็จจริงเรื่องนี้ เป็นกรณีที่การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ได้ก่อสร้างสายส่ง
ไฟฟ้า 500 กิโลโวลต์ และเดินสายไฟฟ้าพาดผ่านกลางที่ดินของผู้ฟ้องคดี เนื้อที่ 14 ไร่ 3 งาน 53.6 ตารางวา โดย กฟผ. ได้จ่ายค่าทดแทนที่ดินกรณีถูกเขตเดินสายไฟฟ้า ตามหลักการเดียวกันกับกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ที่ใช้บังคับขณะนั้น เนื่องจากพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2511 มิได้กําหนดหลักเกณฑ์การคํานวณค่าทดแทนดังกล่าวไว้ ซึ่งการจ่ายค่าทดแทนดังกล่าวจะจ่ายให้ไม่เต็มจํานวน โดยคิดเป็นอัตราร้อยละของราคาที่ดินที่กําหนด เพราะมิได้มีการโอนกรรมสิทธิ์ในที่ดินส่วนที่ถูกเขตเดินสายไฟฟ้า ทั้งนี้ กฟผ. ได้กําหนดหลักเกณฑ์ในการจ่ายค่าทดแทนตามประเภทการทําประโยชน์ในที่ดิน กล่าวคือ 
     1. ที่ตั้งเสาไฟฟ้า จ่ายค่าทดแทนให้ในอัตราร้อยละ 100 ของราคาที่ดินที่กําหนด 
     2. ที่บ้าน จ่ายค่าทดแทนให้ในอัตราร้อยละ 90 ของราคาที่ดินที่กําหนด 
     3. ที่สวน จ่ายค่าทดแทนให้ในอัตราร้อยละ 70 ของราคาที่กําหนด
     4. ที่นา รวมตลอดถึงที่ดินว่างเปล่าและที่ดินในลักษณะอื่นๆ (นอกจากที่บ้านและที่สวน) จ่ายค่าทดแทนให้ในอัตราร้อยละ 50 ของราคาที่กําหนด 
     ส่วนการพิจารณากําหนดราคาที่ดินเพื่อใช้เป็นเกณฑ์ในการคํานวณค่าทดแทนนั้น ได้มีการแต่งตั้งคณะอนุกรรมการหาข้อมูลราคาที่ดินและทรัพย์สิน ซึ่งมีมติให้นําราคาประเมินทุนทรัพย้ที่ดินของกรมธนารักษ์มาเป็นเกณฑ์ในการกําหนดค่าทดแทน
     กรณีที่ดินของผู้ฟ้องคดีซึ่งถูกเขตเดินสายไฟฟ้าพาดผ่านเป็นเนื้อที่ 14 ไร่ 3 งาน 53.6 ตารางวา
ได้คํานวณค่าทดแทนตามหลักเกณฑ์ดังกล่าวแล้วรวมเป็นเงินทั้งสิ้น 382,735 บาท แต่ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าค่าทดแทนที่ได้รับไม่เป็นธรรม เพราะที่ดินของตนราคาตกทั้งแปลง จึงอุทธรณ์ขอเพิ่มเงินค่าทดแทน โดยให้จ่ายค่าทดแทนในราคาต่อไร่เท่ากันทั้งหมด แต่ กฟผ. ปฏิเสธ จึงนําคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองชั้นต้น โดยต่อมาศาลปกครองชั้นต้นได้พิพากษาให้ กฟผ. จ่ายเงินค่าทดแทนเพิ่มขึ้นให้แก่ผู้ฟ้องคดี  กฟผ. จึงอุทธรณ์คำพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้นต่อศาลปกครองสูงสุด

     คดีจึงมีประเด็นปัญหาว่า การกําหนดค่าทดแทนที่ดินของผู้ฟ้องคดีในส่วนที่ถูกเขตเดินสายไฟฟ้า
ชอบด้วยกฎหมายและเป็นธรรมหรือไม่   หากไม่เป็นธรรม กฟผ. (ผู้ถูกฟ้องคดี) ต้องจ่ายค่าทดแทนที่ดินเพิ่มขึ้นอีกจํานวนเท่าใด ?

     ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้ว เห็นว่า กฟผ. ได้ก่อสร้างสายส่งไฟฟ้า โดยเขตเดินสายไฟฟ้า
ได้พาดผ่านกลางที่ดินของผู้ฟ้องคดี เนื้อที่ 14 ไร่ 3 งาน 53.6 ตารางวา ซึ่งได้จ่ายค่าทดแทนให้แก่ผู้ฟ้องคดี โดยแบ่งค่าทดแทนเป็นส่วนๆ ได้แก่  (1) ประเภทที่บ้าน บริเวณที่ดินติดทางระยะ 40 เมตร เนื้อที่ 1 ไร่ 2 งาน 2.5 ตารางวา กําหนดราคาไร่ละ 80,000 บาท จ่ายค่าทดแทนในอัตราร้อยละ 90 ของราคาที่ดิน เป็นเงิน 108,450 บาท  (2) ประเภทที่นา บริเวณที่ดินอื่นๆ เนื้อที่ 7 ไร่ 1 งาน 71.8 ตารางวา กําหนดราคาไร่ละ 40,000 บาท จ่ายค่าทดแทนในอัตราร้อยละ 50 ของราคาที่ดิน เป็นเงิน 148,590 บาท  (3) ประเภทที่ว่าง บริเวณที่ดินอื่นๆ เนื้อที่ 5 ไร่ 3 งาน 79.3 ตารางวา กําหนดราคาไร่ละ 40,000 บาท จ่ายค่าทดแทนในอัตราร้อยละ 50 ของราคาที่ดิน เป็นเงิน 118,965 บาท  รวมเป็นเงิน 376,005 บาท และจ่ายค่าทดแทนที่ดินบริเวณที่เป็นที่ตั้งเสาไฟฟ้า เนื้อที่ 1 งาน 34.6 ตารางวา เพิ่มเติมอีกเป็นเงิน 6,730 บาท รวมเป็นเงินทั้งสิ้น 382,735 บาท ทั้งนี้ คณะกรรมการพิจารณาราคาที่ดินและทรัพย์สินจังหวัดได้มีมติกําหนดค่าทดแทนดังกล่าวโดยใช้ราคาประเมินทุนทรัพย์ของกรมธนารักษ์มาเปรียบเทียบ สําหรับที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินในโซน 08 ลําดับที่ 7 ส่วนที่อยู่ในหน่วยที่ 12 ที่ดินติดทางสาธารณประโยชน์อื่น ระยะ 40 เมตร ราคาประเมินฯ ไร่ละ 40,000 บาท คณะกรรมการฯ กําหนดค่าทดแทนเพิ่มขึ้นเป็นไร่ละ 80,000 บาท และส่วนที่อยู่ในหน่วยที่ 14 ที่ดินอื่นๆ ราคาประเมินฯ ไร่ละ 24,000 บาท คณะกรรมการฯ กําหนดค่าทดแทนเพิ่มขึ้นเป็นไร่ละ 40,000 บาท ซึ่งศาลเห็นว่าคณะกรรมการฯ ได้ปรับค่าทดแทนสูงขึ้นจากพื้นฐานราคาประเมินที่ดินที่เป็นบริเวณติดทางสาธารณประโยชน์ด้านทิศเหนือแต่เพียงด้านเดียว ทั้งๆที่ที่ดินแปลงพิพาทติดทางสาธารณประโยชน์ด้านทิศใต้ด้วย จึงเป็นที่ดินที่ติดทางสาธารณประโยชน์มากกว่าหนึ่งด้าน และเป็นที่ดินที่มีสภาพทําเลที่ตั้งดีกว่าที่ดินแปลงอื่นที่อยู่ในโซนเดียวกันซึ่งมีที่ดินติดทางสาธารณประโยชน์เพียงด้านเดียว
     การกําหนดค่าทดแทนให้ผู้ฟ้องคดีสําหรับที่ดินในหน่วยที่ 12 เป็นเงินไร่ละ 80,000 บาท และในหน่วยที่ 14 เป็นเงินไร่ละ 40,000 บาท จึงยังไม่เหมาะสมและเป็นธรรม ประกอบกับเมื่อพิจารณารูปแปลงที่ดิน เห็นได้ว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นที่ดินแปลงใหญ่ เนื้อที่ทั้งหมด 58 ไร่ 1 งาน 7 ตารางวา ถูกเขตเดินสายไฟฟ้าพาดผ่านเฉียงจากทิศตะวันตกเฉียงใต้ไปยังทิศตะวันออกเฉียงเหนือ จึงทําให้ที่ดินมีลักษณะเหมือนถูกแบ่งออกเป็นสองแปลง และที่ดินส่วนที่เหลือบางส่วนไม่อาจใช้ประโยชน์ได้อย่างเต็มที่ ซึ่งก่อนถูกเขตโครงข่ายไฟฟ้า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีมีด้านหน้ากว้างอยู่ติดทางสาธารณประโยชน์ มีศักยภาพสูงต่อการพัฒนาทั้งในเชิงอุตสาหกรรมและเชิงพาณิชยกรรม เมื่อถูกโครงข่ายไฟฟ้าพาดผ่านรวมถึงมีเสาไฟฟ้าตั้งอยู่บนที่ดิน ย่อมทําให้ลักษณะการใช้ประโยชน์ในที่ดินถูกจํากัดลงอย่างมาก โดยเฉพาะส่วนที่เหลือด้านทิศเหนือของแนวโครงข่ายไฟฟ้าจะมีเนื้อที่น้อย และรูปแปลงเป็นรูปสามเหลี่ยมเรียวยาวขนานไปตามแนวโครงข่ายไฟฟ้า ซึ่งไม่เหมาะสมที่จะก่อสร้างอาคารที่พักอาศัย หรือสิ่งปลูกสร้างบางประเภท
      การก่อสร้างสายส่งไฟฟ้าของ กฟผ. ส่งผลกระทบโดยตรงในการก่อให้เกิดอุปสรรคหรือข้อจํากัดในการใช้ที่ดินและทําให้มูลค่าของที่ดินทั้งแปลงลดลง แม้จะไม่ได้เป็นการพรากกรรมสิทธิ์ในที่ดินไปจากผู้ฟ้องคดี แต่ก็ก่อให้เกิดความเสียหายโดยไม่มีระยะเวลาจํากัด ผู้ฟ้องคดีจึงเป็นผู้ได้รับความเสียหายเกินกว่าปกติ ดังนั้น เพื่อความเป็นธรรมจึงควรกําหนดค่าทดแทนที่ดินที่ถูกเขตเดินสายไฟฟ้า เนื้อที่ 14 ไร่ 3 งาน 53.6 ตารางวา ในราคาเท่ากันทั้งแปลง ตามราคาค่าทดแทนที่คณะกรรมการฯ กําหนดให้สูงสุด คือ ไร่ละ 80,000 บาท และกําหนดจ่ายในอัตราร้อยละ 90 ของราคาที่ดิน ในส่วนของที่ตั้งเสาไฟฟ้าจ่ายในอัตราร้อยละ 100 เนื้อที่ 1 งาน 34.6 ตารางวา คิดเป็นจํานวนเงินค่าทดแทน 26,920 บาท รวมเป็นเงินค่าทดแทนจํานวนทั้งสิ้น 1,074,340 บาท ทั้งนี้ ผู้ฟ้องคดีได้รับเงินค่าทดแทนไปแล้ว 382,735 บาท ศาลปกครองสูงสุดจึงพิพากษาให้ กฟผ. จ่ายค่าทดแทนแก่ผู้ฟ้องคดีเพิ่มอีกเป็นเงิน 691,605 บาท (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 253/2565)

นายก อบต. ลงนามคำสั่งขณะตนมีอำนาจ แต่แจ้งคำสั่งแก่คู่กรณีภายหลังจากตนเองถูกระงับการปฏิบัติหน้าที่แล้ว ย่อมเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

     แม้คำสั่งทางปกครองจะจัดทำเป็นหนังสือและลงนามโดยผู้มีอำนาจ พร้อมระบุวัน เดือน ปี

ที่ทำคำสั่งแล้ว แต่หากยังไม่ได้มีการแจ้งคำสั่งให้คู่กรณีทราบ คำสั่งนั้นก็ยังเป็นเพียงเอกสารภายในหน่วยงานที่อาจมีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้ ซึ่งถือเป็นเพียงขั้นตอนการเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครองตามนัยมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ เท่านั้น โดยยังไม่มีผลบังคับต่อคู่กรณีในทางกฎหมาย

     กรณีที่แม้เจ้าหน้าที่ได้ทำคำสั่งทางปกครองในขณะที่ตนมีอำนาจก็ตาม แต่หากในขณะที่

แสดงเจตนาให้คำสั่งมีผลออกสู่ภายนอกโดยการแจ้งคำสั่งให้คู่กรณีทราบ เจ้าหน้าที่ผู้นั้นไม่มีอำนาจหน้าที่ในการทำคำสั่งเรื่องนั้นอีกต่อไปแล้ว เช่น ถูกสั่งระงับการปฏิบัติหน้าที่ย่อมถือเป็นคำสั่งที่ออกโดยเจ้าหน้าที่ซึ่งไม่มีอำนาจอันเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา 12 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ

     ดังมีคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยไว้เป็นบรรทัดฐานดังนี้

     ศาลปกครองสูงสุด เห็นว่า โดยที่พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5 บัญญัติว่า ในพระราชบัญญัตินี้ ... การพิจารณาทางปกครอง หมายความว่า การเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง ... มาตรา 12 บัญญัติว่า คำสั่งทางปกครองจะต้องกระทำโดยเจ้าหน้าที่ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในเรื่องนั้น และมาตรา 42 วรรคหนึ่ง บัญญั ติว่า คำสั่งทางปกครองให้มีผลใช้ยันต่อบุคคลตั้งแต่ขณะที่ผู้นั้นได้รับแจ้งเป็นต้นไป ... ซึ่งคำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือนั้น แม้จะได้มีการจัดทำคำสั่งและเจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจหน้าที่ออกคำสั่งได้ลงนามในคำสั่งนั้น พร้อมระบุวัน เดือน และปีที่ทำคำสั่งแล้ว แต่ถ้ายังไม่ได้มีการแจ้งคำสั่งให้คู่กรณีทราบ คำสั่งนั้นก็ยังคงมีฐานะเป็นเพียงเอกสารภายในหน่วยงานเท่านั้น ยังไม่มีผลบังคับ ทั้งนี้ โดยอาศัยเทียบหลักเกณฑ์ตามมาตรา 42 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ดังนั้น แม้จะฟังข้อเท็จจริงปรากฏตามที่นายก อบต.กล่าวอ้างว่า ในวันที่ 29 ตุลาคม 2561 เจ้าหน้าที่ อบต. ได้ดำเนินการพิมพ์คำสั่งพิพาทแล้วเสร็จและนายก อบต. ซึ่งเป็นผู้มีอำนาจทำคำสั่งพิพาท ได้ลงนามไว้ในคำสั่งเรียบร้อยแล้ว แต่โดยที่ในวันดังกล่าวทั้งนายก อบต. และเจ้าหน้าที่ อบต. ก็มิได้ดำเนินการอย่างใดกับคำสั่งพิพาท (มิได้แจ้งคำสั่ง) ซึ่งนายก อบต. อาจเปลี่ยนใจ ยกเลิก หรือแก้ไข เปลี่ยนแปลงคำสั่งนั้นอย่างใดก็ได้ คำสั่งพิพาทจึงยังคงมีฐานะเป็นเพียงเอกสารภายในหน่วยงานที่ยังไม่มีผลต่อบุคคลตามคำสั่ง กรณีจึงถือเป็นเพียงขั้นตอนการเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครองตามนัยมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน แม้หากจะรับฟังในทางตามที่นายก อบต. กล่าวอ้างว่า ตนได้ทำคำสั่งทางปกครองในขณะที่มีอำนาจ แต่เมื่อมิได้แสดงเจตนาที่จะให้มีผลบังคับทางกฎหมายในขณะที่ตนมีอำนาจทำคำสั่งนั้น (มิได้แจ้งรองนายก อบต.) และในขณะที่แสดงเจตนาให้คำสั่งมีผลออกสู่ภายนอกหรือในขณะมีคำสั่ง นายก อบต. ซึ่งเป็นผู้ทรงอำนาจไม่มีอำนาจในการทำคำสั่งทางปกครองนั้นอีกต่อไปแล้วกรณีจึงไม่อาจถือได้ว่าคำสั่งทางปกครองที่ได้แสดงเจตนานำมาใช้เพื่อให้มีผลต่อคู่กรณีเป็นคำสั่งที่มีผลทางกฎหมายได้และเมื่อคำสั่งพิพาทออกโดยไม่มีอำนาจ ซึ่งไม่เป็นไปตามมาตรา 12 แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ จึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

     ศาลปกครองสูงสุดพิพากษายืนตามศาลปกครองชั้นตนที่เพิกถอนคำสั่งพิพาท

      (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 1260/2567)