หน่วยงานรัฐใช้ดุลพินิจในการกําหนดจุดและรูปแบบเพื่อสร้างสะพานคนเดินข้ามถนนสาธารณะ แต่ปิดทางเข้าออกที่ดินเอกชน | ละเมิด | คดีปกครอง

          กรณีที่ กรมทางหลวง (ผู้ถูกฟ้องคดี) ดําเนินการก่อสร้างสะพานคนเดินข้ามถนนบริเวณด้านหน้าที่ดินของเอกชนเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดิน (ผู้ฟ้องคดี) แต่บันไดสะพานปิดทางเข้าออกที่ดินของผู้ฟ้องคดีเกือบทั้งหมด ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถเข้าออกที่ดินได้และผู้ฟ้องคดีได้ขอให้แก้ไขแล้ว แต่กรมทางหลวงไม่ได้ดําเนินการแก้ไขให้ ผู้ฟ้องคดีจึงยื่นฟ้องต่อศาลปกครอง ขอให้มีคําพิพากษาหรือคําสั่งให้กรมทางหลวงแก้ไขแบบบันไดสะพาน

          โดยที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นที่ดินว่างเปล่าหน้ากว้าง 10 เมตร และไม่ได้อาศัยในที่ดินแปลงนั้น ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ทราบว่ามีการก่อสร้างสะพานปิดบังหน้าที่ดิน ภายหลังการก่อสร้างสะพานแล้วเสร็จตามสัญญา  แต่กรมทางหลวง (ผู้ถูกฟ้องคดี) อ้างว่า ก่อนดําเนินการก่อสร้างสะพานคนเดินข้ามถนน มีการติดป้ายประกาศแจ้งให้ผู้มีส่วนได้เสียในพื้นที่ทราบล่วงหน้าไม่น้อยกว่า 15 วันแล้ว และไม่ได้แจ้งผู้ฟ้องคดีว่าจะมีการก่อสร้างสะพานในบริเวณดังกล่าว เจ้าหน้าที่ของกรมทางหลวง (ผู้ถูกฟ้องคดี) ได้เสนอแนวทางแก้ไขตําแหน่งบันไดสะพานตามรูปแบบใหม่ โดยให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ออกค่าใช้จ่าย และกรมทางหลวง (ผู้ถูกฟ้องคดี) กล่าวอ้างต่อศาลปกครองสูงสุดว่า จุดก่อสร้างสะพานเป็นถนน 4 ช่องจราจร ใกล้สี่แยกไฟจราจร อยู่ในบริเวณย่านชุมชนหนาแน่น มีการจราจรคับคั่ง ใกล้ตลาดและโรงเรียน มีนักเรียนและประชาชนเดินข้ามเป็นจํานวนมากและเกิดอุบัติเหตุบ่อยครั้ง สามารถอํานวยความสะดวกปลอดภัยแก่ผู้ใช้ทางให้ได้รับประโยชน์สูงสุด

          มีประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาคือ การก่อสร้างสะพานคนเดินข้ามถนนเป็นการดําเนินการที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ? 

          โดยศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า การก่อสร้างสะพานคนเดินข้ามถนนเป็นการกระทําตามอํานาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีตามพระราชบัญญัติทางหลวง พ.ศ. 2535 ซึ่งการใช้ดุลพินิจในการกําหนดจุดและรูปแบบในการก่อสร้างสะพานคนเดินข้ามถนน เป็นการดําเนินกิจการทางปกครองเพื่อบริการสาธารณะ โดยจะต้องดําเนินการชอบด้วยรูปแบบขั้นตอนและคํานึงถึงสิทธิและเสรีภาพของประชาชน เมื่อการก่อสร้างสะพานมีบันไดสะพานที่มีความยาว 11.30 เมตร ปิดบังหน้าที่ดินของผู้ฟ้องคดีที่มีความยาว 10 เมตร เกือบตลอดทั้งแนว และที่ดินของผู้ฟ้องคดีมีทางเข้าออกเฉพาะด้านหน้าที่ดินเพียงทางเดียว ส่วนด้านหลังและด้านข้างทั้งสองข้างของที่ดินติดกับที่ดินของเอกชน ทําให้ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถเข้าออกถนนได้ อีกทั้ง ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของที่ดินเพียงรายเดียวที่บันไดสะพานคนเดินข้ามถนนพาดผ่าน ดังนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีย่อมเล็งเห็นได้ว่า การก่อสร้างบันไดสะพานคนเดินข้ามถนนดังกล่าวจะมีผลกระทบต่อผู้ฟ้องคดีโดยตรง การที่ผู้ถูกฟ้องคดีติดป้ายประกาศเพื่อให้ผู้มีส่วนได้เสียทราบล่วงหน้าไม่น้อยกว่า 15 วัน แต่มิได้แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบ จึงเป็นการที่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่ได้ให้ข้อมูล ชี้แจงและให้เหตุผลแก่ผู้ฟ้องคดีก่อนจะมีการกําหนดตําแหน่ง แบบรูปสะพานและดําเนินการก่อสร้างสะพาน และไม่คํานึงถึงสิทธิและเสรีภาพของประชาชน และแม้ว่าการก่อสร้างสะพานดังกล่าวจะเป็นการดําเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะและการกําหนดจุดก่อสร้างสะพานจะเกิดประโยชน์่อประชาชนผู้เดินข้ามถนนก็ตาม แต่ในการจัดทําบริการสาธารณะจะต้องคํานึงถึงความเสียหายของผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการก่อสร้างด้วย ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีก่อสร้างบันไดสะพานคนข้ามถนน ซึ่งมีบันไดสะพานทอดยาวปิดบังหน้าที่ดินของผู้ฟ้องคดีเกือบตลอดทั้งแนว จนทําให้ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถเข้าออกถนนและไม่สามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินได้ตามสมควร จึงเป็นการใช้ดุลพินิจโดยไม่เหมาะสมและเป็นการกระทําที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เป็นการกระทําละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีจึงต้องดําเนินการแก้ไขแบบบันไดสะพานคนเดินข้ามถนน เพื่อให้ผู้ฟ้องคดีสามารถเข้าออกที่ดินของผู้ฟ้องคดีได้ เมื่อการแก้ไขบันไดสะพานคนข้ามตามแบบรูปสะพานที่ผู้ถูกฟ้องคดีเสนอต่อศาลปกครองสูงสุดทําให้ไม่ปิดบังหน้าที่ดินของผู้ฟ้องคดีและผู้ฟ้องคดีสามารถเข้าออกถนนและใช้ประโยชน์ในที่ดินได้ตามสมควร จึงพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีแก้ไขให้แล้วเสร็จภายใน 120 วันนับแต่วันที่มีคําพิพากษา (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 1491/2559)

          ผลของคดีนี้ศาลปกครองสูงสุดได่มีคําสั่งให้กรมทางหลวงชี้แจงเกี่ยวกับการแก่ไขแบบบันไดสะพานที่ทําให้ผู้ฟ้องคดีสามารถเข้าออกที่ดินได้ โดยให้คํานึงถึงความปลอดภัยของโครงสร้าง ความสะดวกและความปลอดภัยของประชาชนผู้ใช้สะพานและประโยชน์ใช้สอยของสะพานคนเดินข้ามเป็นสําคัญ โดยคำนึงถึงความสําคัญของ “หลักความได้สัดส่วน” ที่เข้ามาควบคุมไม่ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อํานาจตามอําเภอใจ แม้จะเป็นการดําเนินการตามอํานาจหน้าที่ที่กฎหมายกําหนดให้กระทําได้ก็ตาม

              📌 ปรึกษาทนาย ปรึกษาคดี

การกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ กรณีเทศบาลปรับภูมิทัศน์ริมแม่น้ำ แต่ไปรุกล้ำที่งอกริมตลิ่งของเอกชน

          คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ 
  
           ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ 131 มีอาณาเขตที่ดินด้านทิศตะวันตกติดแม่น้ำปิง ต่อมาที่ดินดังกล่าวมีที่งอกริมตลิ่งเกิดขึ้น โดยปู่ของผู้ฟ้องคดีได้แจ้งการครอบครองที่งอกนั้นไว้ตาม ส.ค.1 และผู้ฟ้องคดีได้ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินในที่งอกริมตลิ่งดังกล่าว
          ระหว่างการพิจารณาของสำนักงานที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดี (เทศบาล) ได้จัดทำโครงการปรับปรุงสภาพแวดล้อมริมฝั่งแม่น้ำปิงด้านตะวันออกโดยการก่อสร้างเขื่อนกันดิน ทางเดินเท้า ปลูกหญ้าและต้นไม้ ซึ่งมีส่วนที่จะต้องดำเนินการในที่ดินของเอกชนหลายคนรวมถึงที่ดินผู้ฟ้องคดีด้วย โดยที่ผู้ฟ้องคดียังไม่ได้ให้ความยินยอมแต่ผู้ถูกฟ้องคดีเห็นว่าพื้นที่พิพาทดังกล่าวไม่ใช่ที่ดินของผู้ฟ้องคดี แต่เป็นที่สาธารณประโยชน์เพราะอาณาเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีสิ้นสุดตรงหลักหมุด จึงได้ดำเนินการต่อไปจนแล้วเสร็จ โดยมีการตอกเสาเข็มทำให้บ้านของผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย

          ผู้ฟ้องคดีจึงฟ้องต่อศาลปกครองขอให้มีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างและชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1308 บัญญัติว่า ที่ดินแปลงใดเกิดที่งอกริมตลิ่งที่งอกย่อมเป็นทรัพย์สินของที่ดินแปลงนั้น ซึ่งตามคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดในคดีนี้และคำพิพากษาศาลฎีกาได้ให้ความหมายของ “ที่งอกริมตลิ่ง” หมายถึง ที่ดินที่งอกไปจากตลิ่งตามธรรมชาติซึ่เกิดจากการที่สายน้ำพัดพาที่ดินจากที่อื่นมาทับถมกันริมตลิ่งจนเกิดที่งอกขึ้น มิใช่งอกจากที่อื่นเข้ามาหาตลิ่งและที่งอกริมตลิ่งน้าท่วมไม่ถึง ส่วน “ที่ชายตลิ่ง” หมายถึง ที่ชายตลิ่งที่เวลาน้ำขึ้นตามปกติจะท่วมถึง

          มีปัญหาว่าที่ดินพิพาทที่หน่วยงานทางปกครองทำการปรับภูมิทัศน์เป็น “ที่งอกริมตลิ่ง”หรือ “ที่ชายตลิ่ง” เพราะหากเป็นที่งอกริมตลิ่งที่ดินพิพาทย่อมตกเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ดังกล่าว และการที่หน่วยงานทางปกครองปรับภูมิทัศน์รุกล้ำที่ดินย่อมเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

          ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า โดยสภาพเดิมของพื้นที่ก่อนที่ผู้ถูกฟ้องคดีจะเข้าไปปลูกสร้างตามโครงการ มีพื้นดินระดับเดียวกับที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ 131 มีต้นไม้ใ้หญ่และวัชพืชขึ้นปกคลุมหนาแน่น ประกอบกับ ส.ค. 1 ที่ทางราชการออกให้ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2498 ระบุว่าทิศตะวันตกจดฝั่งแม่น้ำปิงและไม่มีพยานให้การในทางอื่นจึงเชื่อว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่ดินที่เกิดขึ้นเองตามธรรมชาติงอกไปจากตลิ่ง มิใช่เกิดจากแม่น้ำปิงตื้นเขิน หรือเกิดจากการกระทำของมนุษย์ ที่ดินดังกล่าวจึงมีสภาพเป็นที่งอกริมตลิ่ง เมื่อที่งอกริมตลิ่งนั้น เกิดจากที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ 131 ของผู้ฟ้องคดี ดังนั้น ที่งอกริมตลิ่งดังกล่าวจึงเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดี และเมื่อไม่ปรากฏว่าหลักหมุดได้ทำขึ้นเมื่อใด แต่จากรายงานการรังวัดที่ดินครั้งแรกเมื่อวันที่ 12 พฤศจิกายน 2518 สันนิษฐานได้ว่า หลักหมุดน่าจะถูกจัดทำขึ้นในวันดังกล่าว ซึ่งนับจนถึงวันที่ถ่ายภาพเป็นเวลา 26 ปีอันเป็นระยะเวลายาวนานเพียงพอที่ที่งอกริมตลิ่งจะเกิดขึ้นต่อเนื่องออกไปจากหลักหมุด อาณาเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีจึงไม่ได้สิ้นสุดตรงหลักหมุดดังกล่าว ที่ดินของผู้ฟ้องคดีจึงเป็นที่งอกริมตลิ่งที่มีอาณาเขตจดแม่น้ำปิง การที่โครงการใช้พื้นที่หน้าที่ดินของผู้ฟ้องคดีในส่วนที่น้ำท่วมไม่ถึง จึงเป็นการกระทำโดยไม่มีอำนาจ เพราะพื้นที่ดังกล่าวเป็นที่ของเอกชน ไม่ใช่ที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ที่ผู้ถูกฟ้องคดีจะมีอำนาจในการบำรุงรักษาทางบก ทางน้ำ การสาธารณูปโภค หรือสาธารณูปการ การดูแลรักษาที่สาธารณะ หรือการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (มาตรา 56 แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 และมาตรา 16 แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542) นอกจากนี้ยังขัดต่อเงื่อนไขข้อ 7 ของใบอนุญาตให้ปลูกสร้างสิ่งล่วงล้ำ ลำ แม่น้ำ ลงวันที่ 26 กันยายน 2543 เพราะเป็นการปลูกสร้างโดยไม่ได้รับความยินยอมจากผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเจ้าของที่ดิน
          การที่ผู้ถูกฟ้องคดีดำเนินโครงการปรับปรุงสภาพแวดล้อมริมฝั่งแม่น้ำปิงด้านตะวันออกในบริเวณที่พิพาท จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายบางส่วนและเมื่อการดำเนินโครงการปรับปรุงสภาพแวดล้อม ริมฝั่งแม่น้ำปิงด้านตะวันออกเป็นการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายบางส่วน จึงเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีในส่วนที่ใช้พื้นที่หน้าที่ดินของผู้ฟ้องคดี จึงต้องเยียวยาความเสียหายให้แก่ผู้ฟ้องคดีโดยการรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างที่ได้กระทำในพื้นที่ดังกล่าวออกไป
          สำหรับค่าเสียหายจากการไม่ได้ใช้ประโยชน์ในที่ดิน ซึ่งผู้ฟ้องคดีไม่ได้ใ้ช้ประโยชน์จากที่ดิน และค่าเสียหายอันเป็นความเสี่ยงจากน้ำท่วม เป็นความเสียหายที่ยังไม่เกิดขึ้น ถือว่าไม่ได้รับความเสียหาย พิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างที่ได้กระทำบนที่งอกริมตลิ่งของผู้ฟ้องคดีและชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีเป็นเงิน 30,000 บาท

          (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 535/2554)