การจัดทําภารกิจบริการสาธารณะของหน่วยงานของรัฐโดยการทําสัญญาทางปกครอง เพื่อให้เอกชนเข้าร่วมดําเนินการหรือเป็นผู้ดําเนินการแทนโดยตรง การทําสัญญาทางปกครองดังกล่าวจะมีการกําหนด รายละเอียดของงานหรือข้อกําหนดอื่น ๆ ไว้ เช่น เรื่องของระยะเวลาการเริ่มต้นและสิ้นสุดของสัญญาที่มีผลผูกพันให้เอกชนมีหน้าที่ต้องเริ่มปฏิบัติงานหรือดําเนินการให้แล้วเสร็จภายในกําหนดเวลา และในกรณีที่เอกชนไม่สามารถปฏิบัติหรือดําเนินการให้แล้วเสร็จภายในกําหนดเวลาตามสัญญาได้ หน่วยงานของรัฐย่อมมีสิทธิที่จะพิจารณาให้เอกชนชําระค่าปรับตามสัญญาหรือข้อตกลงที่ทํากันไว้ได้ เว้นแต่ เหตุดังกล่าวเกิดจากเหตุสุดวิสัย ไม่ว่าจะเป็นเหตุจากการกระทําของมนุษย์หรือเหตุที่เกิดขึ้นตามธรรมชาติ
โดยศาลปกครองสูงสุดได้มีแนวทางในการวินิจฉัยพฤติการณ์อันถือได้ว่าเป็นเหตุสุดวิสัย เช่น การที่เอกชนผู้รับจ้างไม่สามารถก่อสร้างในพื้นที่ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ตามสัญญาได้ เนื่องจากเหตุการณ์ความไม่สงบในพื้นที่มีความรุนแรงทําให้ขาดแคลนแรงงานที่จะเข้าทํางานในพื้นที่ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 260/2552) หรือการที่เอกชนผู้รับจ้างไม่สามารถก่อสร้างอาคารตามสัญญา เนื่องจากมีฝนตกหนักและน้ำท่วมจนเกิดอุทกภัยและมีการประกาศให้เป็นเขตภัยพิบัติฉุกเฉิน (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 452/2557) เป็นต้น
เรื่องนี้ เป็นกรณีกรุงเทพมหานครเรียกค่าปรับจาก เอกชนผู้รับจ้างซึ่งไม่สามารถปรับปรุงถนนให้แล้วเสร็จภายในกําหนดเวลาตามสัญญา แต่เหตุดังกล่าว เกิดจากการที่กรุงเทพมหานครไม่ส่งมอบพื้นที่ที่พร้อมก่อสร้างและไม่ขยายเวลาดําเนินการให้แก่ผู้รับจ้าง ซึ่งตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่อง การพัสดุ พ.ศ. 2538 ข้อ 133 ได้กําหนดหลักเกณฑ์การลดค่าปรับให้แก่คู่สัญญาหรือการขยายเวลาทําการตามสัญญาหรือข้อตกลงไว้
ข้อเท็จจริงมีว่า เมื่อวันที่ 29 กันยายน 2547 กรุงเทพมหานคร (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1) โดยผู้อํานวยการเขต (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2) ผู้รับมอบอํานาจ ได้ทําสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีให้ปรับปรุงถนนในซอย โดยสัญญาระบุให้ดําเนินการแล้วเสร็จภายในวันที่ 28 มีนาคม 2548 แต่ปรากฏว่าเมื่อมีการส่งมอบสถานที่ ในวันเดียวกันนั้น ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถเข้าดําเนินการได้เนื่องจากพื้นที่ดังกล่าวมีแนวท่อประปา จึงได้มีหนังสือแจ้งอุปสรรคต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ซึ่งสํานักงานประปาสาขามีหนังสือแจ้งว่า พื้นที่ดังกล่าวอยู่ระหว่างการสํารวจ และออกแบบการก่อสร้างท่อประปา ต่อมา ในวันที่ 5 เมษายน 2548 ผู้ฟ้องคดีได้ทําการส่งมอบงานงวดที่ 1 และผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ได้ปรับผู้ฟ้องคดีเนื่องจากทํางานล่าช้าเป็นเวลา 8 วัน ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือขอต่ออายุสัญญา แต่ปลัดกรุงเทพมหานคร (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3) ไม่อนุญาต จนกระทั่งวันที่ 16 กันยายน 2548 ผู้ฟ้องคดีได้ดําเนินการก่อสร้างแล้วเสร็จและส่งมอบงานงวดสุดท้าย แต่คณะกรรมการตรวจการจ้างได้ตรวจรับงานและมีความเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีก่อสร้าง ล่าช้ากว่ากําหนดในสัญญาเป็นเวลา 172 วัน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 จึงมีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีเสียค่าปรับรายวันตามจํานวนวันดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์การไม่อนุญาตให้ต่ออายุสัญญา และผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4) พิจารณาแล้วมีคําสั่งให้ลดค่าปรับเป็นเวลา 36 วัน ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การที่ผู้ฟ้องคดีดําเนินการแล้วเสร็จล่าช้ากว่ากําหนดเวลาในสัญญาเป็นเพราะสาเหตุ 4 ประการ คือ (1) ความผิดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ที่ไม่ประสานงานกับการประปาเพื่อแก้ไข ปัญหาท่อประปากีดขวางงานก่อสร้าง (2) เกิดฝนตกหนักในระหว่างการทํางาน (3) การจ่ายเงินค่าจ้างล่าช้า และ (4) ไม่ได้รับการเอาใจใส่ในการแก้ปัญหาจากกรรมการตรวจการจ้าง จึงฟ้องคดีต่อศาลปกครอง ขอให้มีคําพิพากษาหรือคําสั่งให้เพิกถอนคําสั่งแจ้งผลการพิจารณาอุทธรณ์และให้ชําระค่าปรับดังกล่าว
ข้อพิพาทในคดีมีประเด็นคือ การไม่ขยายเวลาการปฏิบัติงานตามสัญญา แต่ได้ลดค่าปรับให้แก่ผู้ฟ้องคดีเป็นเวลา 36 วัน เป็นการกระทําที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ?
ศาลปกครองสูงสุด วินิจฉัยว่า ในการทําสัญญาผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 มีหน้าที่ต้องส่งมอบพื้นที่ที่พร้อมจะทําการก่อสร้างให้แก่ผู้ฟ้องคดี แต่เมื่อพื้นที่ดังกล่าวมีแนวท่อประปาทําให้ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถดําเนินการก่อสร้างได้โดยสะดวก ซึ่งสํานักงานประปาสาขามีหนังสือแจ้งว่า การสํารวจและออกแบบการก่อสร้างท่อประปาแล้วเสร็จเมื่อวันที่ 17 ธันวาคม 2547 และได้มีการเริ่มขุดวางท่อประปาเมื่อวันที่ 5 กุมภาพันธ์ 2548 และดําเนินการแล้วเสร็จวันที่ 12 เมษายน 2548 การพิจารณาค่าปรับจึงแบ่งออกเป็น 2 ช่วงเวลา คือ
ช่วงแรก ในระหว่างการสํารวจและออกแบบท่อประปา ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า โดยสภาพของการก่อสร้างถนน หากต้องมีการติดตั้งท่อประปาก็ควรที่จะดําเนินการไปพร้อมกัน เพื่อมิให้เป็นการเสียเวลาและประชาชนเกิดความไม่สะดวกในการสัญจร แต่เมื่อขณะวันทําสัญญาจ้าง (วันที่ 29 กันยายน 2547) การประปานครหลวงยังมิได้กําหนดแนวท่อก่อสร้างท่อประปาที่แน่นอน อุปสรรคในการดําเนินงาน จึงเริ่มตั้งแต่วันเริ่มต้นสัญญาถึงวันที่การออกแบบการก่อสร้างท่อประปาแล้วเสร็จ คือ วันที่ 30 กันยายน 2547 ถึงวันที่ 17 ธันวาคม 2547 รวม 79 วัน ดังนั้น ช่วงเวลาดังกล่าวผู้ฟ้องคดีจึงยังไม่ทราบแนวท่อประปา ที่แน่นอนและสภาพพื้นที่ไม่พร้อมที่จะทําการก่อสร้างได้ การที่ผู้ฟ้องคดีมิได้เริ่มลงมือทํางานในทันที ที่รับมอบพื้นที่ซึ่งไม่สามารถก่อสร้างได้เนื่องจากมีอุปสรรคการวางแนวท่อประปา จึงเป็นพฤติการณ์ปกติ ที่ผู้ฟ้องคดีพึงกระทําและสมควรต้องกระทําเพื่อมิให้เกิดความเสียหายแก่งานที่ทําไป ซึ่งหากงานที่ทํา ไปแล้วไม่สอดคล้องกับแนวการก่อสร้างท่อประปาก็จะก่อให้เกิดความเสียหายและสิ้นเปลืองงบประมาณ จึงถือได้ว่าเหตุการณ์ดังกล่าวเป็นเหตุสุดวิสัยที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงอันเป็นเหตุขอขยายเวลาการก่อสร้างตามสัญญาได้ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 จึงควรต้องขยายเวลาการก่อสร้างให้แก่ผู้ฟ้องคดีในส่วนนี้เป็นเวลา 79 วัน การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 พิจารณาลดค่าปรับในช่วงเวลาดังกล่าวเพียง 15 วัน จึงเป็นการใช้ดุลพินิจพิจารณา ที่ไม่เหมาะสมสอดคล้องตามข้อเท็จจริง
ช่วงที่สอง ในระหว่างที่มีการก่อสร้างท่อประปา (วันที่ 5 กุมภาพันธ์ 2548 ถึงวันที่ 12 เมษายน 2548) รวม 67 วัน ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า แม้ว่าในช่วงเวลาดังกล่าวผู้ฟ้องคดีไม่อาจปฏิบัติงานได้ แต่การที่ผู้ฟ้องคดีได้ไปทํางานในส่วนอื่น ๆ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 คิดอัตราส่วนที่ผู้ฟ้องคดี สามารถทํางานได้ในระหว่างที่มีการก่อสร้างเป็นเวลา 46 วัน ระยะเวลาที่ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถทํางานได้จริง ในช่วงเวลานี้จึงมีจํานวน 21 วัน (67-46) และเหตุดังกล่าวถือเป็นเหตุสุดวิสัยที่สามารถขอขยายเวลาการปฏิบัติงานตามสัญญาได้ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 พิจารณาลดค่าปรับให้ 21 วัน จึงเป็นการใช้ดุลพินิจที่ชอบเหมาะสมสอดคล้องตามข้อเท็จจริงแล้ว
สําหรับเหตุอื่นที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างถือเป็นเหตุสุดวิสัยในการขอขยายเวลาตามสัญญานั้น ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า เมื่อจากรายงานข้อมูลปริมาณฝนรายวันของสถานีวัดปริมาณน้ําฝนที่บริเวณ ใกล้สถานที่ก่อสร้างพบว่า มีฝนตกประมาณ 5-19 วันต่อเดือน โดยเป็นฝนตกหนัก 2-3 วันต่อเดือน ปริมาณน้ำฝนและความถี่ของจํานวนวันที่ฝนตกดังกล่าวจึงยังไม่เป็นฝนตกหนักผิดปกติจนเป็นอุปสรรคทําให้ไม่สามารถทํางานได้ ประกอบกับการก่อสร้างอยู่ในช่วงฤดูฝน ฝนตกจึงเป็นเหตุการณ์ปกติและเป็นอุปสรรค ต่องานก่อสร้างเป็นธรรมดา และในส่วนของการจ่ายเงินค่าจ้างล่าช้า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 เป็นหน่วยงานราชการย่อมมีระเบียบกําหนดขั้นตอนและวิธีการจ่ายเงินไว้อย่างชัดเจน และไม่ปรากฏพฤติการณ์ประวิงการจ่ายเงินค่าจ้างแต่อย่างใด สําหรับการไม่ได้รับการดูแลเอาใจใส่ในการแก้ปัญหางานก่อสร้างนั้น ผู้ฟ้องคดี ก็สามารถติดต่อกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ซึ่งเป็นคู่สัญญาโดยตรงได้ เหตุอื่นดังกล่าวนี้จึงไม่อาจถือเป็นเหตุสุดวิสัยเหตุหนึ่งเหตุใดที่จะนํามาใช้อ้างเป็นเหตุในการขอขยายเวลาการก่อสร้างได้ ดังนั้น เมื่อผู้ฟ้องคดีขอขยายเวลาสัญญาตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขในสัญญา ผู้ถูกฟ้องคดี ที่ 1 จึงชอบที่จะขยายเวลาปฏิบัติงานให้แก่ผู้ฟ้องคดีเป็นจํานวน 100 วัน (79+21) กําหนดเวลาสิ้นสุด สัญญาจึงขยายไปเป็นวันที่ 6 กรกฎาคม 2548 การที่ผู้ฟ้องคดีก่อสร้างแล้วเสร็จวันที่ 16 กันยายน 2548 จึงเป็นการก่อสร้างล่าช้ากว่ากําหนดเวลาในสัญญา 72 วัน เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ยังมิได้ชําระค่าจ้าง งวดสุดท้ายให้แก่ผู้ฟ้องคดี จึงพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ชดใช้เงินค่าจ้างงวดสุดท้ายแก่ผู้ฟ้องคดีโดยให้หักเงินค่าปรับก่อนได้
(คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 433/2559)
