เจ้าหน้าที่ออกโฉนดที่ดินให้ แต่เพิกถอนในภายหลัง เป็นการกระทำละเมิดต่อเจ้าของที่ดินหรือไม่ ?

          พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539
          มาตรา 5  "หน่วยงานของรัฐต้องรับผิดต่อผู้เสียหายในผลแห่งละเมิดที่เจ้าหน้าที่ของตนได้กระทำในการปฏิบัติหน้าที่ ในกรณีนี้ผู้เสียหายอาจฟ้องหน่วยงานของรัฐดังกล่าวได้โดยตรง แต่จะฟ้องเจ้าหน้าที่ไม่ได้
          ถ้าการละเมิดเกิดจากเจ้าหน้าที่ซึ่งไม่ได้สังกัดหน่วยงานของรัฐแห่งใดให้ถือว่ากระทรวงการคลังเป็นหน่วยงานของรัฐที่ต้องรับผิดตามวรรคหนึ่ง"

          การที่เจ้าหน้าที่ออกโฉนดที่ดินให้ แต่เพิกถอนในภายหลัง เป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีหรือไม่?

          กรณีนี้เป็นเรื่องของผู้ที่ซื้อที่ดินได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการถูกเพิกถอนโฉนดที่ดิน เนื่องจากออกโฉนดที่ดินทับเขตพระราชนิเวศน์มฤคทายวันซึ่งเป็นที่หลวง

          ข้อเท็จจริงในเรื่องนี้มีอยู่ว่า เดิมที่ดินที่พิพาทเป็นที่ดินมี ส.ค. 1 ของนาง พ. โดยนาง พ.ไปขอรังวัดออกโฉนดที่ดินและเจ้าพนักงานที่ดินและผู้ว่าราชการจังหวัดออกโฉนดที่ดินให้เมื่อปี พ.ศ. 2501 ต่อมาบิดาของผู้ฟ้องคดีได้ซื้อที่ดินแปลงดังกล่าว และได้จดทะเบียนยกที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีในปี พ.ศ. 2518 โดยเจ้าหน้าที่ไม่ได้แจ้งว่าที่ดังกล่าวอยู่ในเขตพระราชนิเวศน์มฤคทายวัน
          ต่อมา เมื่อปี พ.ศ. 2548 กรมที่ดินได้เพิกถอนโฉนดที่ดินเนื่องจากเป็นกรณีออกโฉนดทับที่ดินที่ รัชกาลที่ 6 มีพระบรมราชโองการฯ ในปี พ.ศ. 2466 ประกาศเขตพระราชนิเวศน์มฤคทายวัน และมีพระบรมราชโองการฯ ในปี พ.ศ. 2467 ไม่ให้ทำอันตรายแก่สัตว์ และหนังสือจากศาลากลางจังหวัดเพชรบุรี ที่ 6,2390 ลงวันที่ 19 มิถุนายน 2466 แจ้งว่า “สมุหเทศาภิบาลประกาศว่าให้งดการออกหนังสือสำคัญที่ดินบริเวณเขตพระราชนิเวศน์มฤคทายวัน ถ้ามีผู้ใดมาขอรับโฉนดหรือตราจอง ให้เสนอเรื่องก่อน เมื่อได้รับคำสั่งประการใดแล้วจึงจัดการต่อไป”

          ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การเพิกถอนโฉนดที่ดินเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีต้องเสียกรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าว และเสียโอกาสในการนำที่ดินไปลงทุนพัฒนาเป็นที่พักอาศัย จึงอุทธรณ์คำสั่งต่ออธิบดีกรมที่ดิน แต่มีการยกอุทธรณ์ ผู้ฟ้องคดีจึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง (กรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย) ชดใช้ค่าเสียหาย

          คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 111/2558 - ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า พระบรมราชโองการฯ และประกาศของสมุหเทศาภิบาลมีผลเป็นกฎหมายและเป็นการสงวนหวงห้ามที่ดินให้เป็นที่หลวง โดยมีอาณาเขตที่หวงห้ามไว้อย่างชัดเจนอยู่แล้ว เจ้าหน้าที่ออกโฉนดที่ดินย่อมต้องทราบถึงการมีอยู่ของที่หลวงดังกล่าว หากได้ใช้ความระมัดระวังในการตรวจสอบกฎหมายรวมถึงขอบเขตของที่หลวงหวงห้ามตามประกาศดังกล่าวก่อนที่จะทำการออกโฉนดที่ดินให้แก่นาง พ. การที่เจ้าหน้าที่ไม่ทำการตรวจสอบให้ละเอียดรอบคอบก่อนออกโฉนดที่ดินจึงเป็นการกระทำโดยประมาทเลินเล่อในการได้ปฏิบัติหน้าที่
          ดังนั้น การที่ต่อมาโฉนดที่ดินได้ถูกเพิกถอนตามมาตรา 61 แห่งประมวลกฎหมายที่ดินเพราะออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ย่อมทำให้เกิดความเสียหายแก่บิดาของผู้ฟ้องคดีและผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเป็นผู้รับโอนที่ดินเพราะเสียเงินค่าซื้อที่ดินแล้ว แต่ไม่ได้กรรมสิทธิ์ โดยความเสียหายที่เกิดขึ้นเป็นผลโดยตรงมาจากการที่เจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้กระทำโดยประมาทเลินเล่อในการออกโฉนดที่ดิน อันเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีตามมาตรา 420 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐที่เจ้าหน้าที่สังกัดอยู่จะต้องรับผิดในผลแห่งละเมิดนั้น ตามมาตรา 5 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539
          สำหรับการพิจารณาค่าเสียหายนั้น ให้พิจารณาจากราคาประเมินทุนทรัพย์ที่ใช้ในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ที่สำนักงานประเมินราคาทรัพย์สิน กรมธนารักษ์ กระทรวงการคลัง ประกาศกำหนดไว้ในขณะที่เกิดการกระทำละเมิด คือ ขณะที่มีการเพิกถอนโฉนดที่ดินแปลงพิพาทเมื่อปี พ.ศ. 2548 มาเป็นฐานในการคำนวณและกำหนดให้ และต้องชำระดอกเบี้ยของต้นเงินที่เสียหายในอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปี นับแต่วันที่ผู้ฟ้องคดีได้รับแจ้งคำสั่งเพิกถอนโฉนดอันถือว่าเป็นวันที่มีการกระทำละเมิดเกิดขึ้น แต่ผู้ฟ้องคดีมีคำขอให้ชดใช้ดอกเบี้ยนับแต่วันถัดจากวันฟ้องคดี ศาลจึงไม่อาจพิพากษาให้เกินกว่าคำขอ

         ***คดีนี้เป็นบรรทัดฐานการปฏิบัติราชการที่ดีให้เจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความระมัดระวังในการตรวจสอบข้อเท็จจริงอย่างรอบคอบและรอบด้านก่อนที่จะจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์อื่นว่าเป็นที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ที่สามารถจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมได้โดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่

ความผิดฐานปลอมเอกสาร การกระทำโดยประการที่น่าจะเกิดความเสียหายแก่ผู้อื่นหรือประชาชนตาม‬ ป.อ. มาตรา 264 วรรคแรก ‪เป็นพฤติการณ์ประกอบการกระทำ‬ แม้ผลจะไม่เกิดขึ้นก็เป็นความผิด

‪‎        ความผิดฐานปลอมเอกสาร‬และใช้เอกสารปลอม

          ประมวลกฎหมายอาญา
          มาตรา 264  "ผู้ใดทำเอกสารปลอมขึ้นทั้งฉบับหรือแต่ส่วนหนึ่งส่วนใด เติมหรือตัดทอนข้อความ หรือแก้ไขด้วยประการใดๆ ในเอกสารที่แท้จริง หรือประทับตราปลอม หรือลงลายมือชื่อปลอมในเอกสาร โดยประการที่น่าจะเกิดความเสียหายแก่ผู้อื่นหรือประชาชน ถ้าได้กระทำเพื่อให้ผู้หนึ่งผู้ใดหลงเชื่อว่าเป็นเอกสารที่แท้จริง ผู้นั้นกระทำความผิดฐานปลอมเอกสารต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินสามปี หรือปรับไม่เกินหกพันบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ
          ผู้ใดกรอกข้อความลงในแผ่นกระดาษหรือวัตถุอื่นใด ซึ่งมีลายมือชื่อของผู้อื่นโดยไม่ได้รับความยินยอม หรือโดยฝ่าฝืนคำสั่งของผู้อื่นนั้น ถ้าได้กระทำเพื่อนำเอาเอกสารนั้นไปใช้ในกิจการที่อาจเกิดเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใดหรือประชาชน ให้ถือว่าผู้นั้นปลอมเอกสาร ต้องระวางโทษเช่นเดียวกัน"
          มาตรา 265  "ผู้ใดปลอมเอกสารสิทธิ หรือเอกสารราชการ ต้องระวางโทษจำคุกตั้งแต่หกเดือนถึงห้าปี และปรับตั้งแต่หนึ่งพันบาทถึงหนึ่งหมื่นบาท"
          มาตรา 268  "ผู้ใดใช้หรืออ้างเอกสารอันเกิดจากการกระทำความผิดตามมาตรา 264 มาตรา 265 มาตรา 266 หรือมาตรา 267 ในประการที่น่าจะเกิดความเสียหายแก่ผู้อื่นหรือประชาชน ต้องระวางโทษดังที่บัญญัติไว้ในมาตรานั้นๆ
          ถ้าผู้กระทำความผิดตามวรรคแรกเป็นผู้ปลอมเอกสารนั้น หรือเป็นผู้แจ้งให้เจ้าพนักงานจดข้อความนั้นเองให้ลงโทษตามมาตรานี้แต่กระทงเดียว"

          ‪การกระทำโดยประการที่น่าจะเกิดความเสียหายแก่ผู้อื่นหรือประชาชนตาม‬ ป.อ. มาตรา 264 วรรคแรก และมาตรา 268 วรรคแรก ‪‎เป็นพฤติการณ์ประกอบการกระทำ‬ มิใช่ผลที่ต้องเกิดขึ้นจากการกระทำ เพียงแต่น่าจะเกิดแม้จะไม่เกิดขึ้นก็เป็นความผิดสำเร็จแล้ว

          ตัวอย่างเช่น
‪          คำพิพากษาศาล‎ฎีกาที่‬ 6654/2550  การกระทำโดยประการที่น่าจะเกิดความเสียหายแก่ผู้อื่นหรือประชาชนตาม ป.อ. มาตรา 264 วรรคแรก และมาตรา 268 วรรคแรก เป็นพฤติการณ์ประกอบการกระทำ มิใช่ผลที่ต้องเกิดขึ้นจากการกระทำ เพียงแต่น่าจะเกิดแม้จะไม่เกิดขึ้นก็เป็นความผิดสำเร็จแล้ว และความเสียหายที่น่าจะเกิดนั้นอาจเป็นความเสียหายที่มีรูปร่าง เช่นความเสียหายต่อทรัพย์สินหรือความเสียหายต่อศีลธรรม เช่น เสียชื่อเสียง หรือความเสียหายต่อประชาชน เช่น ความไว้เนื้อเชื่อใจในการประกอบธุรกิจด้วย การที่จำเลยปลอมใบรับฝากเงิน อันเป็นเอกสารสิทธิดังกล่าวนำเงินเข้าฝากในบัญชีของบุคคลทั้งสองที่ธนาคาร ก.สาขาสี่แยกบ้านแขก เป็นผลให้เงินของเจ้าของบัญชีทั้งสองบัญชีเพิ่มมากขึ้น แม้จะไม่มีความเสียหายต่อทรัพย์สินแต่เป็นเปลี่ยนแปลงหลักฐานจำนวนเงินของเจ้าของบัญชีทั้งสองในระบบบัญชีของธนาคาร ก. ให้แตกต่างไปจากความเป็นจริง อันจะเป็นผลให้เจ้าของบัญชีทั้งสองและธนาคาร ก. อาจเสียชื่อเสียงไม่ได้รับความเชื่อมั่นไว้วางใจในสังคมและในการประกอบกิจการธุรกิจอันเป็นประการที่น่าจะเกิดความเสียตามบทบัญญัติในความผิดฐานปลอมและใช้เอกสารสิทธิปลอมตาม ป.อ. มาตรา 264 วรรคแรก ประกอบมาตรา 265 และมาตรา 268 วรรคแรก
          คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 769/2540  จำเลยเป็นผู้ทำสัญญากู้ยืมเงิน รวมทั้งลายมือชื่อ ส.ผู้ให้สัญญาด้วยตนเองเมื่อปี 2536 ภายหลังที่ ส.ถึงแก่ความตายไปแล้วในปี 2533 และลงวันที่ย้อนหลังไปว่าได้ทำสัญญาดังกล่าวขึ้นเมื่อวันที่ 15 ธันวาคม 2531 ทำให้เห็นว่าสัญญาดังกล่าวทำขึ้นระหว่าง ส.กับจำเลยในขณะที่ ส.ยังมีชีวิตอยู่ และใจความของสัญญาดังกล่าวที่ว่า ส.กู้ยืมเงินจำเลย 100,000 บาท ถ้า ส.ไม่คืนเงินจำนวนดังกล่าว ส.ยอมโอนที่ดินสวนยางพารา เนื้อที่ 14 ไร่ 1 งานแก่จำเลยนั้น นอกจากไม่เป็นความจริงแล้ว ยังน่าจะเกิดความเสียหายแก่ทายาทของ ส.อีกด้วย และเหตุที่จำเลยทำเอกสารดังกล่าวขึ้นเพื่อจะใช้อ้างกับ ด.ว่าที่ดินของ ส.เป็นของจำเลย และจะได้เรียกร้องค่าเสียหายต่อไป ซึ่งทำให้เห็นได้ว่าการที่จำเลยกระทำดังกล่าวเพื่อให้ ด.หลงเชื่อว่าเอกสารสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวเป็นเอกสารที่แท้จริง ดังนั้น การกระทำของจำเลยจึงเป็นการปลอมเอกสารสิทธิตาม ป.อ.มาตรา 265
          ข้อความที่ว่า "โดยประการที่น่าจะเกิดความเสียหายแก่ผู้อื่นหรือประชาชน" ตาม ป.อ.มาตรา 264 นั้น ไม่ใช่การกระทำโดยแท้ และไม่ใช่เจตนาพิเศษ จึงไม่เกี่ยวกับเจตนา แต่เป็นพฤติการณ์ที่ประกอบการกระทำที่น่าจะเกิดความเสียหายได้ แม้จะไม่เกิดความเสียหายขึ้นจริงก็เป็นองค์ประกอบความผิดที่พิจารณาได้จากความคิดธรรมดาของบุคคลทั่วไปในลักษณะเดียวกับจำเลย ส่วนคำว่าผู้หนึ่งผู้ใดในข้อความที่ว่า "ได้กระทำเพื่อให้ผู้หนึ่งผู้ใดหลงเชื่อว่าเป็นเอกสารที่แท้จริง" นั้น แสดงว่านอกจากเป็นการกระทำโดยเจตนาแล้วยังต้องมีเจตนาพิเศษในการกระทำเพื่อให้ผู้หนึ่งผู้ใดหลงเชื่อว่าเป็นเอกสารที่แท้จริงด้วย โดยมิได้เจาะจงผู้ที่ถูกกระทำให้หลงเชื่อไว้โดยเฉพาะว่าจะต้องเป็นผู้ใด ดังนั้น การที่จำเลยเจตนากระทำเอกสารปลอมขึ้นเพื่อให้ ด.หลงเชื่อว่าเป็นเอกสารที่แท้จริงก็เป็นความผิดแล้ว แม้จำเลยยังมิได้นำเอกสารดังกล่าวไปใช้แสดงต่อ ด.ก็ตาม ทั้งบุคคลที่จะถูกทำให้หลงเชื่อนี้กฎหมายมิได้กำหนดว่าจำต้องเกี่ยวโยงเป็นบุคคลกลุ่มเดียวกับบุคคลที่น่าจะเกิดความเสียหายเพราะการกระทำของจำเลย คือทายาทของ ส. แต่อย่างใด แต่อาจเป็นบุคคลใดบุคคลหนึ่งก็ได้
          เมื่อการกระทำของจำเลยเป็นความผิดตาม ป.อ.มาตรา 265 แล้ว กรณีไม่จำต้องปรับบทด้วย ป.อ. มาตรา 264 อีก